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SALA CONSTITUCIONAL
MAGISTRADO PONENTE: ANTONIO J.
GARCÍA GARCÍA
A través de ambos
recursos se solicitó pronunciamiento
acerca del alcance de algunas normas constitucionales relacionadas con la
tributación exigible a empresas petroleras que operen en aguas del dominio
público nacional, en concreto en las del Lago de Maracaibo.
Asignada la ponencia al
Magistrado que con tal carácter suscribe el presente fallo, se pasa a decidir
en los siguientes términos:
I
ANTECEDENTES
El 11 de octubre de 2001
el ciudadano FRANKLIN DUNO PETIT,
Alcalde del Municipio Simón Bolívar del Estado Zulia, asistido por la abogada
Adriana Vigilanza García, interpuso recurso de interpretación respecto a los
artículos 16, 164.2, 180, 304 y Disposición Transitoria 4º, número 7, de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
El mismo día de su
interposición se dio cuenta del escrito y se designó ponente para decidir
acerca de la admisión del recurso.
El 10 de abril de 2002 esta Sala admitió el recurso, y al efecto
advirtió que lo haría sólo respecto de los artículos 180 y 304, pero no de los
artículos 16, 164.2 y la mencionada Disposición Transitoria, toda vez que estos
últimos no guardan relación directa con el problema de fondo que se planteó en
el escrito recursorio. Asimismo, entendió la Sala que la interpretación del
artículo 180 exige pronunciamiento sobre el 156, numeral 16, por lo que declaró
que la sentencia final abarcaría este último, así no lo hubiera solicitado el
recurrente. En el mismo fallo de admisión, se declaró la causa como de mero
derecho y se ordenó notificar al Fiscal General de la República y, a través de
edicto, a cualquier interesado.
El 8 de mayo de 2002
compareció el ciudadano Fernando
Villasmil Briceño, actuando como Presidente del Consejo Legislativo del
Estado Zulia, asistido por la abogada Maritza Pérez de García, y consignó
escrito en el que expuso su interés en participar en el proceso como
coadyuvante del recurrente. De ese escrito se dio cuenta en Sala, pero por
error se formó con él un nuevo expediente.
El 26 de junio de 2002
-luego de efectuada la notificación acordada y consignado en autos el edicto
publicado en prensa- compareció al abogado Asdrúbal
José Quintero, en su carácter de Procurador del Estado Zulia, y consignó
también escrito por el que se adhirió al recurso.
El 4 de julio de 2002 el abogado Rafael Chavero Gazdik, en
representación de las empresas BJ
SERVICES DE VENEZUELA, C.A., NIMIR
PETROLEUM VENEZUELA B.V., BAKER
HUGHES DE VENEZUELA, S.A. y SERVICIOS
HALLIBURTON DE VENEZUELA, S.A., solicitó
por su parte la interpretación de los artículos 11, 156.13, 156.16, 156.23,
164.4, 180, 183.1 y 304 de la Constitución.
El 30 de julio de 2002
compareció nuevamente el abogado Rafael Chavero Gazdik y solicitó la
acumulación de su recurso con el interpuesto por el Alcalde del Municipio Simón
Bolívar del Estado Zulia, por cuanto “ambas
causas se refieren a un recurso de interpretación constitucional, relacionado
con la misma polémica”.
El 31 de julio de 2002
esta Sala ordenó agregar el escrito presentado por el Presidente del Consejo
Legislativo del Estado Zulia a los autos del recurso del Alcalde del Municipio
Simón Bolívar, debido a que su entrada como una causa nueva obedeció a “un error material involuntario”.
El 20 de marzo de 2003
esta Sala admitió el segundo de los recursos interpuestos, lo declaró como de
mero derecho, ordenó notificar del mismo al Procurador General de la República
y acordó su acumulación con el originalmente planteado, a fin de decidir ambos
en un único fallo.
Concluido el
procedimiento para tramitar el recurso de interpretación y una vez efectuada la
lectura individual de los dos expedientes acumulados, esta Sala pasa a resolver
la solicitud de la manera siguiente:
II
FUNDAMENTO DE LOS RECURSOS
1.
1.
Recurso presentado por el Municipio Simón Bolívar del
Estado Zulia:
A través del
recurso que interpuso el Municipio Simón Bolívar del Estado Zulia se pretende
que esta Sala determine si los Municipios están habilitados constitucionalmente
para exigir el pago del impuesto a las actividades económicas a las empresas
dedicadas al sector de los hidrocarburos, en especial cuando desarrollen su
actividad en o bajo las aguas.
Como para el
recurso de interpretación es necesario que exista un caso concreto, la
recurrente expuso cuál era aquél -y así lo destacó la Sala en el fallo de
admisión de esta causa-: que las empresas privadas que se dedican al sector de
los hidrocarburos se han negado, al menos a partir de la entrada en vigencia de
la actual Constitución, a pagar el referido impuesto. Esa negativa se basaría
en dos razones:
a) a) Que la reserva legal nacional
establecida por la Constitución para la regulación del sector de los
hidrocarburos implica también la potestad tributaria exclusiva a favor del
Poder Nacional, de manera que toda la legislación sobre ese sector, incluida la
tributaria, estaría reservada a la República y no podrían los entes locales, ni
siquiera por su competencia para exigir el impuesto a las actividades
lucrativas, imponer pago alguno a una empresa dedicada a él.
b) b) Que las aguas, según el
artículo 304 del Texto Fundamental, son del dominio público nacional y, por
tanto, no podrían los Municipios exigir impuestos por las actividades que se
ejecuten en ellas.
Para el actor, ni
uno ni otro argumento son correctos para eximir a las empresas del sector de
los hidrocarburos del pago de los impuestos sobre actividades económicas. Así,
en su criterio, la declaratoria de las aguas como del dominio público y la
reserva regulatoria nacional sobre la referida actividad no implican la pérdida
del poder tributario municipal.
Por ello, se
solicitó la interpretación de las normas correspondientes por parte de esta
Sala, para lo que expuso:
a)
a)
Sobre la
interpretación del primer párrafo del artículo 180 de la Constitución:
El actor destacó,
en primer lugar, la novedad que implica en nuestra Constitución la
incorporación de la norma contenida en el artículo 180, según la cual la
potestad tributaria de los municipios es distinta y autónoma de las potestades
reguladoras que establece la Constitución a favor de cualquier otro ente
político-territorial.
Según sostuvo el
accionante, “la falta de precedentes de
esa disposición constitucional ha generado desconocimiento al respecto”.
Para él, en cambio, si se conocen “los
antecedentes que [la] inspiraron (…) su significado parece bastante obvio”,
si bien “para la abrumadora mayoría ese
significado es ambiguo”.
El propio actor se
pregunta y se responde la razón de esa duda: “Porque la norma se refiere a unas ‘potestades reguladoras’ del Poder
Nacional, expresión ésta que no se emplea en ninguna otra parte del texto
Constitucional, ni tampoco tiene un significado teórico determinado y ello
impide su correcta interpretación y aplicación y por ende implica que la norma
pueda volverse inoperante”.
En criterio del
actor, “para comprender el verdadero
sentido del Artículo 180” es necesario que esta Sala “aclare qué es lo que quiso decir el Constituyente de 1999, en el
primer párrafo del Artículo 180, al referirse a ‘...las potestades
reguladoras que esta Constitución o las
leyes atribuyan al Poder Nacional…’ y por qué hubo el Constituyente de aclarar
que ‘la potestad tributaria que corresponde a los Municipios es distinta y
autónoma’ de esas ‘potestades reguladoras’ del Poder Nacional”. Advirtió
que no esperaba interpretación “del
segundo párrafo del referido Artículo 180 pues ese párrafo se refiere a un problema
diferente”.
Para el
accionante, “la correcta interpretación
del Artículo 180, primer párrafo, requiere indispensablemente su concatenación
con el Artículo 156 del texto Constitucional”. Sin embargo, advirtió que “en ningún momento se está planteando la
interpretación de este último, que además sería extremadamente engorrosa, dado
que contiene 33 numerales, de contenidos muy diversos”.
En su criterio, lo
que el Constituyente quiso hacer con el primer párrafo del artículo 180 fue
referirse “a las ‘competencias’ del Poder Nacional, listadas
en el Artículo 156 del mismo texto Constitucional, que no tienen un contenido
tributario expreso (es decir, todas, excepto el numeral 12 de ese Artículo 156)
y al hecho de que esas competencias no necesariamente tienen implícitamente
incluida una reserva o exclusividad en la tributación, en beneficio del Poder
Nacional”.
Para el actor, con
la afirmación de que las potestades tributarias son distintas y autónomas de
las reguladoras, lo que se pretendió fue que “el Municipio pueda ejercer su potestad tributaria sobre actividades y
materias listadas en el Artículo 156, con excepción de lo dispuesto en el
numeral 12 ejusdem (sic), porque esa
potestad tributaria municipal, en la mente del Constituyente, no tiene por qué
desaparecer cuando se trate de actividades cuya regulación es competencia del
Poder Nacional, competencia que, en muchas ocasiones, es hasta concurrente con
la de Estados y Municipios, como sería el caso del transporte”.
Reconoció el actor
que “la confusión generalizada” que
existe en el caso planteado obedece a
que “según la Constitución, tanto la de
1961 como la de 1999, el Poder Nacional es ‘competente’ para regular (...) la conservación,
fomento y aprovechamiento de los bosques, suelos, aguas y otras riquezas
naturales del país (...)” (artículo 156, numeral 16 de
la Constitución de 1999). Sin embargo, el accionante considera que esa
concepción de “que todas las
competencias listadas en el Artículo 156 de la Constitución (…) tienen
implícita una ‘reserva’ al Poder Nacional en la tributación de las materias o
actividades a que se refieren esas competencias” lleva a “resultados (…) francamente insólitos”.
Advirtió el actor
que si “bajo la interpretación errada de
que todos los numerales del Artículo 156 llevan implícita reserva y
exclusividad de potestad tributaria al Poder Nacional, no se ha producido un
completo vaciamiento de la potestad tributaria de los Municipios” ha sido
porque “lo que ha privado (…) ha sido la
mera casuística, la cual, sin duda, caracterizó el proceder de la extinta Corte
Suprema de Justicia en el tema”. Citó como ejemplo que “bajo aquella interpretación errada quedaron excluidas de tributación
municipal actividades económicas llevadas a cabo por empresas privadas que las
ejercían con ánimo de lucro, tales como las de transporte (curiosamente, hasta
ahora jurisprudencialmente, sólo el
fluvial” -(según afirmó, esto último demuestra “una vez más, el efecto de ‘inmunidad tributaria’ que se les quiere
atribuir a las aguas”)-, “el turismo, las telecomunicaciones y hasta le fue
impedido a un Municipio crear su ‘patente de vehículos’ (…) bajo el argumento
de que la regulación del transporte y la navegación son competencia del Poder
Nacional”.
El actor se detuvo
en el ejemplo de los vehículos, al destacar el caso en que se declaró la
inconstitucionalidad de una ordenanza que exigía un impuesto sobre naves.
Mencionó el recurrente que el impuesto sobre vehículos tiene como fundamento
exigir a quienes los usan y, en consecuencia, contribuyen al deterioro lógico
de las calles (bienes del dominio público municipal) un aporte para su
mantenimiento y arreglo. Para el actor, el hecho de que naves y aeronaves no
transiten por “un bien de dominio público
del Municipio bastaba para excluir la posibilidad de que cobrara tasa alguna y
por ende, para declarar la inconstitucionalidad (…) de la Ordenanza que los
incluyera como objeto de gravamen”.
Ahora bien,
destacó que “la extinta Corte declaró tal
inconstitucionalidad pero la soportó en el tergiversado argumento de que ‘la
navegación’ es competencia del Poder Nacional, como si no fuera cierto que
también el transporte terrestre es competencia del Poder Nacional y que esa
competencia la comparte con los Municipios, cuando se trata de transporte
urbano”. Según advirtió, “si por el
hecho de que la navegación es competencia del Poder Nacional hay que concluir
que sólo este Poder puede gravar esa actividad cuando es ejercida con fines de
lucro, entonces habría que declarar
inconstitucional TODAS las ‘patentes de vehículos’, ya que son más bien raros
los casos de ‘vehículos’ que no se destinen al transporte”. Por ello,
sostuvo el actor que “uno estaría
obligado a pensar que el Constituyente de 1961 actuó poco menos que como ‘débil
mental’, al haber incluido la ‘patente de vehículos’ como una de las fuentes de
ingresos para los Municipios, para que estos pudiesen gravarlos sólo cuando
estos no estuvieran destinados al ‘transporte’”.
Por estimar que
esos ejemplos demuestran lo absurdo de la tesis hasta ahora sostenida por
muchos, afirmó el actor que es importante mantener la diferencia entre “tener potestad reguladora (…) y ejercer potestad tributaria en la
materia o actividad sobre la cual otro ente puede tener asignada esa
competencia reguladora”. Sería ello lo que, según destacó, quiso dejar
claro el Constituyente.
Para el
recurrente, “lo dispuesto en el primer
párrafo del Artículo 180, por otra parte, es una verdad tan de Perogrullo que
el Constituyente pudo haberse ahorrado la molestia de incluir tal norma, habida
cuenta de que una racional interpretación del Texto Constitucional, tanto del
1961 como del actual, obligaría a descartar lo que fueron las conclusiones de
la extinta Corte Suprema de Justicia, contra las cuales se levantó el Artículo
180”. En su criterio, “si el
Constituyente se vio obligado a incluir esta norma fue, precisamente, por lo
generalizada que estaba en la mente jurídica del país, la opinión contraria”.
Para el actor, “de desconocerse el origen y significado
del Artículo 180, Primer Párrafo, del Texto Constitucional y de dársele otra
interpretación distinta” debería admitirse “que sean excluidas de tributación local, por ejemplo, las empresas
privadas que presten servicios públicos domiciliarios, como los de
electricidad, agua potable y gas, una vez más, no por razones
económico-sociales, sino por la sola ‘razón’ de que la regulación de esas
actividades es competencia del Poder Nacional (numeral 28 del Artículo 156)”. El
recurrente advierte de que “en la
práctica, no ocurre que esas empresas
hayan asumido esa posición”, sino
“más bien todo lo contrario”, incluso por “expresa Resolución Conjunta de los Ministerios de Industria y
Comercio y Energía y Minas”. El recurrente,
así, destacó que “a nadie se la ha
ocurrido excluir de la tributación Municipal esos servicios, por el solo hecho
de que aparezcan listados como competencia del Poder Nacional, sino que, por el
contrario, el Ejecutivo Nacional mismo reconoció que sí están sujetos a
tributación local”.
En criterio del
accionante, “es conclusión obligada que
para el Constituyente de 1999, una cosa es quienes tienen competencia para
regular, en su ámbito propio, ciertas actividades y otra es que los tributos
que corresponda crear y cobrar a cada ente Políticoterritorial puedan recaer
sobre esas actividades, en cuya regulación pueden concurrir o no con la Nación
los distintos entes políticoterritoriales”.
Sostuvo el actor
que “si se quisiera llevar a sus últimas
consecuencias el razonamiento de que todas las competencias listadas para el
Poder Nacional en el Artículo 156 del Texto Constitucional implican exclusividad en la tributación de la actividad
o materia correspondiente, podríamos -y para ser consecuentes, deberíamos-
excluir de la tributación Estadal y Municipal, en definitiva, toda actividad
mercantil y civil ejercida con ánimo de lucro, habida cuenta de que la
legislación en materia civil y mercantil,
entre otras, también está reservada al Poder Nacional y de manera exclusiva (Artículo 156, No.
32)”.
Afirmó al efecto
el recurrente que “entonces, ningún
objeto gravable podría tener el tributo que el Constituyente de 1999 denominó
‘impuesto a las actividades económicas de industria, comercio, servicios y de
índole similar...’, interpretación que debe descartarse por absurda, pero que
no podría ser descartada de considerarse correcta la posición que asumió la
extinta Corte Suprema de Justicia, sobre todo después de la célebre sentencia
Telcel Celular vs. Municipio Maracaibo del Estado Zulia, en 1996, contra la cual se levantó el Constituyente de
1999, incluyendo en el texto Constitucional el Primer Párrafo del Artículo
180”.
Mantuvo el actor
que “de ser acertada la interpretación
que consideramos errada, según la cual como el Poder Nacional puede regular el
uso, fomento y aprovechamiento de las aguas, cualquier hecho generador de
tributos que ocurra sobre las mismas, que puede no tener nada que ver con su
explotación comercial como recurso, como es el caso de los servicios a la
industria no podría ser gravado sino por el propio Poder Nacional, una vez más
y para ser consistentes en el argumento, tendríamos que concluir que tampoco
pueden ser gravadas las actividades económicas cuando se lleven a cabo en
‘bosques’ e incluso en los ‘suelos’,
que son los otros ‘recursos’ mencionados en el mismo literal 16, con lo cual –
y permítanos ese Alto Tribunal una vez más la ironía- habría que terminar concluyendo que sólo las actividades
que se lleven a cabo en el aire serían gravables por los Estados y los
Municipios y tal vez ni esas, porque el transporte aéreo es también
‘competencia’ del Poder Nacional”. Por supuesto, agregó que “no hace falta calificar una interpretación
de esta naturaleza, cuyas consecuencias para las finanzas Municipales y
Estadales serían de una gravedad incalculable”.
b)
b)
Sobre la
interpretación del artículo 304 de la Constitución:
Expuso el actor
que “en el país se ha generalizado la interpretación
jurídica según la cual y en pocas palabras, las tierras o suelos que se vean
cubiertos por aguas no pueden formar parte del territorio de ningún Estado y de
ningún Municipio o, dicho de otra manera, que las personas y actividades que se
ubiquen en esos espacios geográficos cubiertos por aguas interiores escapan de
las potestades que corresponden a esos dos entes políticoterritoriales, aún y cuando esos espacios acuáticos estén
inmersos dentro de los linderos que prevea la ley de división
políticoterritorial aplicable al ente respectivo y que, en consecuencia, las
únicas competencias que sobre esos espacios geográficos se pueden ejercer son
las que correspondan al Poder Nacional, exclusivamente”. Por esa situación, estimó el actor
que lo que en realidad se plantea es que “los
espacios cubiertos por aguas son especies de ‘territorios federales’”.
Según expuso la parte
accionante, a la conclusión de que la actividad ejercida en las aguas sólo
puede ser gravada por el Poder Nacional “se
ha llegado, en parte, por entender que las aguas que los cubren tienen la
condición de bien dominio público ‘nacional’, algo que es sólo ahora, partir de
la norma contenida en el Artículo 304 del Texto Constitucional, que podrá
sostenerse de manera absoluta y también por el hecho de corresponder al Poder
Nacional competencia para regular el fomento, conservación y aprovechamiento
del referido recurso (Artículo 156, No. 16 del texto Constitucional vigente) y
lo concerniente al régimen de la navegación y transporte fluvial y lacustre
(Artículo 156, 26)”.
En criterio del recurrente, “esa interpretación tiene su génesis en una
profunda confusión entre el sentido de los conceptos de ‘dominio público’ sobre las aguas, ‘competencia’ para la
regulación de su conservación, fomento y aprovechamiento y para regular la
navegación, y ‘jurisdicción’, como delimitación del ámbito territorial donde
pueden ejercer sus respectivas competencias, muchas veces concurrentemente, los
entes políticoterritoriales respectivos”. Además, afirmó el actor que, “por las consecuencias que se le pretenden
atribuir a tal interpretación”, se demuestra que se incurre en “desconocimiento del hecho cierto de que el
régimen legal de los lechos de ríos y lagos es distinto del régimen legal de
las aguas”.
El actor aseveró que la confusión a la que hace mención surge
de “la ‘mezcla’ entre los conceptos de
‘dominio público’, ‘competencia’ reguladora y ‘jurisdicción’”. Por ello, entendió que
es necesario interpretar “el concepto de
dominio público nacional” al que se
refiere el artículo 304 del texto constitucional, así como “el concepto de jurisdicción, en sentido de
ámbito territorial para el ejercicio de competencias de los entes
políticoterritoriales”, del que trata en el artículo 16 de la Constitución,
y, por último, “el concepto de
‘competencia’”, que se emplea en el artículo 180.
Reconoció el recurrente que aunque esas tres normas
constitucionales –artículos 16, 180 y 304- son nuevas “y no obstante ser verdad que la ‘confusión generalizada’ (…) existía
con anterioridad a la Constitución de 1999, el Municipio Simón Bolívar del
Estado Zulia ve en esas nuevas normas el
riesgo de que dicha confusión se arraigue, (…) a menos que el Tribunal Supremo
de Justicia les de interpretación oportuna”.
La parte actora recurrió al Derecho Comparado, concretamente
a un caso español, “lo cual no debe
resultarnos extraño” –advirtió-, si se tiene en cuenta que ese ordenamiento
“con el nuestro guarda similitud
innegable”. El ejemplo que proporcionó –así lo reconoció- “no estaba relacionado con el ejercicio de
la potestad tributaria del Municipio, (…) sino con el ejercicio de la potestad
de regulación urbanística del Municipio sobre un bien de dominio público
“nacional”, como lo eran bajo ese ordenamiento –y lo son bajo el nuestro- las
playas”.
Rechaza el actor la conclusión
a la que se ha llegado al negar la tributación municipal cuando la actividad se
desarrolla en aguas, cuando eso no es más que una “particularidad”, de la que “se pretende obtener una
especie de ‘inmunidad’ tributaria, (…) ya que, de ejecutarse en tierras no
cubiertas por agua, sin duda, serían gravables”. Al actor le interesa, por
representar a un municipio ribereño, el caso del Lago de Maracaibo, pero
advirtió que “también se ha afectado con
el mismo criterio el lecho del Caño Máñamo, que cursa a través del Municipio
Pedernales del Estado Delta Amacuro”.
Luego de citar doctrina, en el recurso se afirmó que en los
autores existe “ausencia de distinción
entre los lechos de los ríos o la cuenca de los lagos, que es donde se ejecutan
las actividades ‘petroleras’, y las aguas que los cubren”. Esa confusión,
ya no tan reciente, “corre el riesgo de
enraizarse” –agregó- con el artículo 304 de la Constitución, “ya que, como puede constatarse de todas
las opiniones citadas, (…) está profundamente ligada al mal manejo del concepto
de dominio público, haciéndolo
coincidir con el de jurisdicción o división políticoterritorial, como si (…)
los bienes de dominio público de la Nación no estuvieran ubicados,
necesariamente, en algún Estado y en algún Municipio, a menos que se trate de
bienes ubicados en el Distrito Capital, en las dependencias federales o en los
territorios federales”.
Sostuvo el actor que “a
la ‘mezcla’ entre los conceptos de
jurisdicción y bienes de dominio público se agrega el asunto de las
‘competencias nacionales’”, pues “algunos
han pretendido ver, en el hecho de que el uso, aprovechamiento y fomento del
recurso natural “agua” (así como del “suelo” y de los “bosques”. Artículo 156,
No. 16 del Texto Constitucional vigente) es competencia del Poder
Nacional, que ello es suficiente para
concluir que quien se ubique en las aguas (sin que se entienda porqué no se
dice lo mismo respecto de los ‘suelos’ y los ‘bosques’, citados también en el
mismo numeral), se ubica en un espacio geográfico donde sólo la Nación puede
ejercer competencias, lo que obliga a entender que se trataría de un
‘territorio federal’ o de una ‘dependencia federal’”.
Para el recurrente,
“es, además, motivo de alarma mayor, el hecho de que las opiniones doctrinarias
citadas ya hayan sido acogidas también por tribunales de instancia, en
concreto, por Tribunales Superiores en lo Contencioso Tributario”,
ignorando –en su criterio- la posibilidad de que los municipios creen un “gravamen sobre actividades económicas que,
además, se ejecutan en el lecho del Lago (actividades de explotación de
yacimientos de hidrocarburos) y que no tienen que ver con la explotación del
recurso natural ‘agua’ ni con las competencias para regular la navegación”.
A fin de evitar equívocos, el actor reconoció que “la vigente Ley de División
Políticoterritorial del Estado Zulia no asignó el lecho del Lago a ningún Municipio”,
pero destacó que ello carece de importancia en estos casos, pues lo
esencial es precisar “si existe la
posibilidad jurídica de que un Estado o un Municipio puedan considerar inmerso
en su jurisdicción – y por tanto sometidos a sus potestades y competencias- territorios que la fatalidad ha cubierto por
aguas”.
Relató la parte actora que la empresa estatal Petróleos de
Venezuela, S.A. mandó carta a “varios
Operadores bajo Convenios de Servicios Operativos” en la cual se les indicó
que “las actividades que se ejecutan en
jurisdicción del Lago de Maracaibo no son susceptibles de tributación municipal
por razón de extraterritorialidad”, por lo que se recomendó “mantener una posición de rechazo ante las
pretensiones de cobro de dichos impuestos, no sin antes aclarar que
corresponderá única y exclusivamente a ustedes ejecutar las acciones que
consideren pertinentes en resguardo y/o defensa de sus intereses”. La
empresa PDVSA concluyó advirtiendo
que “en aquellos contratos donde se haya
convenido ejecutar actividades en Lago y en Tierra, se reconocerá el impuesto
en cuestión sólo en lo que concierne a las actividades ejecutadas en Tierra”.
Mencionó la parte actora que
“no puede sino causar extrañeza” que
se impida gravar actividades de las empresas dedicadas a los hidrocarburos, si
se desarrollan bajo las aguas de Lago de Maracaibo, “mientras que en la propia jurisdicción
del Estado Zulia y en el resto de los Municipios ‘petroleros’ del país, otros
Operadores y subcontratistas en idénticas condiciones –salvo por no contar con
la ‘suerte’ de operar campos o pozos petroleros que estén cubiertas por aguas-
deben ‘soportar’ todas las cargas tributarias existentes en la República y/o
tienen derecho al reembolso de los impuestos municipales, por parte de PDVSA”.
El actor recurrió a ejemplos
que, en su criterio, demostrarían la sinrazón de esa especie de “inmunidad fiscal”. Según expuso, de ser
correcta la tesis que ahora prevalece tendría que llegarse a un “sinfín de conclusiones más allá de los
confines del Estado Zulia, que tampoco tendrían ningún sentido
lógico-económico-jurídico, como por ejemplo, que las vallas publicitarias que
estén ubicadas sobre autopistas Estadales o nacionales (bienes de dominio
público nacional o estadal), no podrían dar origen al impuesto de propaganda
comercial que tenga sancionado el Municipio por cuya jurisdicción atravesase la
respectiva autopista y que los locales comerciales y viviendas que estén
construidos sobre agua, como sería el caso de algunos locales del Centro
Comercial Plaza Mayor o las llamadas ‘casas botes’, ambos en Puerto La Cruz,
Estado Anzoátegui, o por qué no, los
palafitos en la Laguna de Sinamaica, Estado Zulia (…), no estarían sujetos al
impuesto sobre inmuebles urbanos, no en razón de alguna consideración social o
económica que justifique la no tributación, sino únicamente en razón de su
ubicación ‘privilegiada’ sobre aguas”.
No son los únicos ejemplos
que expuso el actor, sino que también llamó la atención sobre el hecho de que “si la cuenca del Lago de Maracaibo es un área de la
‘exclusiva’ potestad nacional, no se explicaría el derecho del Estado Zulia a
recibir un porcentaje superior de asignaciones económicas especiales por la
producción de los pozos ubicados en el Lago, ya que la propia Constitución, en
su Artículo 156, No. 16 y la ley de la
materia, supeditan ese derecho al hecho de que los pozos productores se encuentren situados en jurisdicción del Estado
de que se trate”.
Además, destacó el
accionante que “ningún sentido
lógico-jurídico tendría concluir que si las aguas, por una eventualidad
fáctica, dejaran de acumularse en la cuenca del Lago, poco a poco volvería al
Estado Zulia la jurisdicción sobre la cuenca, habida cuenta de que lo que
soporta la tesis de la ‘jurisdicción exclusiva’ del Poder Nacional es el hecho
de la dominialidad nacional sobre las aguas y de la competencia nacional para
regular su fomento y aprovechamiento y la navegación”.
Se planteó el actor, por
ello, el caso de los terrenos “que dejen
de estar cubiertos por aguas”, y al respecto se preguntó: “¿Tendríamos, acaso, que concluir que al
desaparecer las aguas regresarían todas las competencias y potestades del
Estado Zulia y de los Municipios sobre las actividades ejercidas en los
terrenos que quedaran descubiertos?. En el caso concreto de la potestad
tributaria, ¿es científico sostener que la potestad tributaria puede estar
sujeta al vaivén de las aguas?. Porque no es descartable que un río se seque o
cambie de curso, por ejemplo. Si ese río estuviera inmerso en la jurisdicción de
un Municipio (como en el caso del Caño Máñamo, por la Ley de División
Políticoterritorial del Estado Delta Amacuro), y en su lecho se hubieran estado
llevando a cabo actividades petroleras, la respuesta a esta última pregunta
tendría que ser afirmativa, es decir, tendríamos que aceptar que la potestad tributaria regresaría con la
‘salida’ de las aguas”.
En opinión del actor, “tal conclusión sería poco menos que
ridícula”. Puso el ejemplo concreto del llamado Río Tamare, el cual, según
la Ley de División Políticoterritorial del Estado Zulia, sirve de lindero entre
el Municipio Simón Bolívar y el Municipio Lagunillas, ambos del Estado Zulia,
el cual “se seca durante algunas épocas
del año”, lo que llevó al actor a preguntarse si, “en el supuesto de que existiesen yacimientos de hidrocarburos” en
él, “la potestad tributaria que le
pudiese corresponder a su Municipio sobre personas o actividades que se
ubicasen en la mitad del cauce que le está asignado a su jurisdicción, podría
considerarse existente sólo en las épocas de sequía”.
Expuesto lo anterior, el
actor sostuvo que demostraba la necesidad de que “sea aclarado, en primer lugar, si la dominialidad y competencias que
la Nación pueda ejercer sobre un bien, en este caso las aguas, autoriza para
excluir el espacio que ocupa dicho bien del territorio Municipal y de sus
potestades o competencias y convierte a ese espacio en un territorio donde sólo
puede ejercer competencias la Nación”.
Aseguró el actor que el
criterio de exclusión tributaria municipal en actividades desarrolladas bajo
las aguas genera una “discriminación para
con quienes deben operar en tierras ‘secas’, que contrariaría el espíritu del
Constituyente cuando habla de “...la justa distribución de las cargas, según la
capacidad económica del o de la contribuyente...” (Artículo 316 de la
Constitución de la República)”.
En vista de que la cuenca
del Lago de Maracaibo no está asignada a ninguno de los municipios ribereños,
el recurrente consideró necesario recordar el criterio según el cual el impuesto
a las actividades económicas debe pagarse con base en el lugar de “establecimiento permanente [del sujeto
gravado], independientemente de que sus
actividades las ejecute materialmente en otras jurisdicciones”. Destacó al
efecto que esa tesis del establecimiento permanente “no implica desconocimiento del principio de la territorialidad sino su
consagración a través de un elemento
distinto al lugar de la ejecución material de los actos que conlleve un proceso
económico, es decir, el establecimiento permanente”.
Sostuvo el actor que “la jurisprudencia sentada (…) debería haber
conducido a sostener, en el caso de los pozos petroleros ubicados en la cuenca
del Lago de Maracaibo, que si bien las
actividades de servicios se realizan en esa cuenca y si bien la misma, por
ahora, no puede ser atribuida al territorio y, por ende, a la jurisdicción de
ningún Municipio del Estado Zulia en particular (pues la Ley de División
Políticoterritorial de ese Estado aún no ha hecho ninguna ‘asignación’ de la
cuenca del Lago entre los Municipios), el Municipio en el cual el contribuyente
tenga fijado su ‘establecimiento permanente’ (en el sentido más tradicional en
imposición municipal venezolana, entendido como ‘sucursal’, ‘oficina’, ‘local’), atrae para sí todos los
ingresos que le reporten esas actividades al respectivo contribuyente”.
Al recurrente le “llama la atención” que en ningún
momento quienes incurren en esa “confusión
generalizada”, hayan “siquiera
reflexionado sobre este particular del ‘establecimiento permanente’ y más bien
se haya dejado a un lado, convenientemente, cualquier referencia a la
jurisdicción donde se podría ubicar algún ‘establecimiento permanente’ de las
empresas que ejecutan sus actividades en el Lago, quienes, necesariamente deben
tener alguno, al menos, ‘en tierra firme’”.
En ese sentido, afirmó el
actor que “en el caso del Lago de
Maracaibo lo único que parece importar en cabeza de la doctrina y de la
jurisprudencia patria, es la ubicación
misma de los pozos petroleros y no la de cualquier otro ‘establecimiento
permanente’ de los contribuyentes respectivos”. “Sólo así –se lee en el recurso- se justifica que en las opiniones
y en las sentencias antes citadas, se hayan considerado
‘extraterritoriales’ las actividades llevadas a cabo en la cuenca del Lago, con
respecto a cualquier Municipio del Estado Zulia”.
En todo caso, reconoció el
actor que en tratados para evitar la doble tributación se dispone que “los pozos petroleros son en sí mismos
establecimientos permanentes”. La razón de esos tratados es la evitar la “inequidad” (sic) que se produciría si
una empresa que tenga su sede física en un solo lugar, y desde allí
subcontratara muchas otras empresas, no pagase nada a “los Municipios que, por su cercanía con los pozos, sufren todas las
consecuencias negativas de su explotación (contaminación, incremento en la
delincuencia por la proliferación de la
actividad en la zona, etc)”.
El actor expuso que está tan
arraigada la idea de que las aguas del lago impiden derechos para los
municipios, que no ha podido prosperar el proyecto de reformar la Ley de
División Político-Territorial del Estado Zulia, a fin de repartir su cuenca
entre los ribereños. Esa solución sí se ha dado en el caso del Lago de Valencia
–destacó el actor-, el cual está incluso dividido entre dos Municipios de
estados diferentes, caso que, en el extranjero, se suma al del Mar Caspio -”que es en verdad el lago más grande del
mundo”- que “no está atribuido a
ninguno de los países llamados ‘litorales’ (Azerbaiyán, Irán, Kazajstán, Rusia
y Turkmenistán)”, pero que se ha pensado repartir entre ellos o, al menos,
aceptar que “los recursos –casualmente,
también petroleros- que en el lecho de dicho “mar” se encuentran, formen u`a
especie de ‘mancomunidad’ y tanto los recursos como la tributación sobre los
mismos sean atribuidos a todos los países litorales, por igual, o que la
división no sea en partes iguales sino dependiendo de los linderos de cada país
sobre el Mar Caspio”.
Para el actor, es necesario
que esta Sala interprete el artículo 304 constitucional, a fin de aclarar si “la palabra “Nación” (…) tiene la
connotación de ‘Nación’ como uno de los niveles territoriales de Gobierno, o
más bien como el todo conformado por Municipios, Estados y “Nación”, es decir
como sinónimo de ‘pueblo’”.
En su criterio, “carece de toda lógica pensar que tal
declaratoria de dominio público ‘nacional’ implica una negativa para que
cualquiera de los otros dos niveles territoriales de gobierno pueda exigir
derechos de uso sobre las aguas, como cualquier otra persona, cuando esté en
riesgo la vida misma de sus habitantes, de no permitírseles ese uso”. Esa
interpretación –sostuvo también el actor- “debe
verse corroborada por el hecho, indiscutible, de que el Constituyente de 1999,
como el de 1961, utilizan de manera indistinta los vocablos ‘República’ y
‘Nación’”.
El actor invocó la
Exposición de Motivos del Proyecto de Ley de Aguas, en la cual se cita el
artículo 304 de la Constitución. En ella se lee: “Esta declaratoria significa que las aguas no son susceptibles de
apropiación privada, sino que es (sic) propiedad de la Nación pero su uso pertenece a todos y abarca todas las aguas que promueva el
bienestar colectivo sobre bases de desarrollo sustentable”.
Para el actor,
entonces, “parece ser claro que la
declaratoria de dominialidad pública ‘de
la Nación’, simplemente persigue como finalidad consagrar el principio opuesto
al derecho de derecho de propiedad privada sobre las aguas y nada tiene que ver
con el régimen jurídico de los lechos o cuencas de ríos y lagos y con su
supuestamente obligada exclusión del territorio de los Estados y Municipios y,
por ende, de las competencias que a estas personas políticoterritoriales podría corresponder ejercer en personas o
actividades que allí se ubiquen”.
Por último, para el
actor es asimismo “importante destacar
que la declaratoria de dominio público nacional sobre las aguas no significa,
tampoco, que la regulación del uso de aguas sea competencia exclusiva del Poder
Nacional, justamente porque (…) la competencia reguladora sobre una actividad y
la declaratoria de dominialidad son conceptos diferentes, cada uno con sus
propósitos correspondientes”.
2.
2.
Recurso presentado por las empresas BJ Services de
Venezuela, Nimir Petroleum, Baker Hughes de Venezuela y Servicios Halliburton
de Venezuela:
En el segundo de los recursos, el representante de las
empresas accionantes solicitó interpretación de los artículos 11, 156.13,
156.16, 156.23, 164.4, 180, 183.1 y 304 de la Constitución, en relación con la
potestad tributaria municipal de exacción del impuesto sobre actividades
económicas realizadas sobre el Lago de Maracaibo.
Como presupuesto de su
legitimación, el representante de las empresas accionantes mencionó que éstas
prestan servicios a la industria petrolera “la
mayoría de los cuales se llevan a cabo dentro del Lago de Maracaibo” y que
ha ocurrido que “a través de distintos
subterfugios, las distintas autoridades de las municipalidades de la Costa
Oriental del Lago pretenden gravar, con el impuesto sobre actividades
económicas, las actividades que [las empresas accionantes] realizan en el Lago de Maracaibo, a pesar
que (...) ninguno de los Municipios del Estado Zulia tiene jurisdicción sobre
el Lago de Maracaibo”.
Destacó el recurrente que es prueba de ello el convenio
suscrito en Ciudad Ojeda, el 20 de diciembre de 2001, entre los Municipios
integrantes de la Costa Oriental del Lago, para la “unificación de tarifas y
procedimientos de recaudación del Impuesto sobre actividades económicas de
industria, comercio, servicios y de índole similar”, cuyo artículo 2
dispone como uno de los objetivos de tal convenio la “unificación de las tarifas y de los procedimientos de recaudación del
Impuesto sobre Actividades Económicas causado por las actividades lucrativas
realizadas por empresas contratistas de la industria petrolera en el Lago de
Maracaibo y el reparto de los ingresos tributarios obtenidos por tal concepto,
entre los Municipios que sean parte del mismo”.
Según destacó el actor,
el mencionado
convenio “ya ha comenzado a ser estudiado
y aprobado por los respectivos Concejos Municipales de cada uno de los
Municipios que lo suscribieron, por lo que resulta bastante factible que muy
pronto comience a operar el sistema de determinación y recaudación que
inconstitucionalmente se pretende establecer”.
Asimismo, resaltó la parte accionante que el 9 de junio de
2002, los Concejos de los Municipios Baralt, Cabimas, Lagunillas, Simón Bolívar
y Valmore Rodríguez suscribieron un acuerdo, con el fin de activar mecanismos
tendentes a exigir el pago de las obligaciones tributarias a cargo de empresas
contratistas de Petróleos de Venezuela, S.A., en aras de “garantizar la autonomía tributaria de los Municipios y el mejoramiento
de la calidad de vida de la población”, en el marco del referido convenio
para la unificación de tarifas y procedimientos de recaudación sobre el
impuesto de actividades económicas.
Por ello, el representante de las empresas mencionadas
sostuvo el interés de éstas en la interpretación solicitada, “toda vez que una interpretación vinculante
de esta Sala Constitucional podría poner fin a la ilegítima e inconstitucional
pretensión de los Municipios de la Costa Oriental del Lago, sin que tengan que
aprobar las ordenanzas respectivas, sin que tengan que impugnarse cada una de
estas ordenanzas, y sin que se comience a retener los tributos a que se hace
referencia en el Convenio”.
Para los solicitantes del segundo de los recursos de
interpretación, en fin, es necesario tener en cuenta lo siguiente:
-
-
Que “desde hace
tiempo ha existido una polémica sobre la posibilidad de que los Municipios
ubicados en la Costa Oriental del Lago de Maracaibo graven las actividades
económicas que las empresas contratistas de la industria petrolera realizan en
jurisdicción del Lago de Maracaibo”.
-
-
Que esa
“polémica había sido resuelta en forma definitiva por importantes y
contundentes decisiones de la antigua Corte Suprema de Justicia, las cuales
habrían interpretado en forma armónica las potestades tributarias del Poder
Nacional y Municipal”, entre las cuales destacaría la decisión del 17 de
agosto de 1999, de la Sala Político-Administrativa del Máximo Tribunal, “que autorizó la celebración de los
Convenios de Asociación (apertura petrolera)”.
-
-
Que “con la
entrada en vigencia de la nueva Constitución han surgido nuevamente las
contradicciones, y ello ha sido aprovechado por los Municipios del Estado Zulia
para tratar de rescatar la discusión referente a las potestades tributarias
municipales en jurisdicción del Lago de Maracaibo”.
-
-
Que “con la confusa redacción del artículo 180 de
la Constitución se ha pretendido hacer ver que los Municipios disponen de
potestades tributarias autónomas y distintas a las del Poder Nacional, lo que
ha permitido el resurgimiento de la polémica referida a la gravabilidad de
servicios prestados en el Lago de Maracaibo, a través del impuesto sobre
actividades económicas”.
-
-
Que esa “situación
requiere la determinación del alcance de otras normas constitucionales que
podrían entrar en contradicción con lo dispuesto en el artículo 180 de la
Constitución”, como son “los
artículos 156 (numerales 13, 16 y 23), 183 (numeral 1), 187 y 304, los cuales
parecieran indicar que todo aprovechamiento de aguas es de la exclusiva
competencia del Poder Nacional, y es solamente éste quien puede distribuir
asignaciones especiales a determinados Municipios, mediante los mecanismos
previstos en la Constitución y las leyes”.
Frente a esa situación, se expuso en el escrito contentivo
del recurso lo siguiente:
-
-
Que incluso antes de la actual Constitución, ya se
entendía que las aguas eran del dominio público, salvo ciertas excepciones. Al
menos –se aseguró- sucedía en el caso de los lagos, por disposición expresa del
artículo 539 del Código Civil.
-
-
Que en realidad “la
novedad constitucional más importante en esta materia es que ahora se precisa
que ese dominio público es de la República, y no de los Estados y Municipios”. Si
bien –agregó la parte actora- el artículo 304 de la Constitución se refiere a
la Nación, el artículo 11 “aclara que es
la República la que debe ejercer su soberanía sobre los espacios acuáticos, y
en especial los lacustres”.
-
-
Que la propiedad de la República la ha confirmado el “Decreto-Ley” (sic) Orgánico de los
Espacios Acuáticos e Insulares, cuyo artículo 2º dispone que los espacios
acuáticos de la República “comprenden
todas las áreas marítimas, fluviales y lacustres del Espacio Geográfico
Nacional”. Lo mismo sucedería con el “Decreto-Ley”
(sic) de Zonas Costeras, en cuyo artículo 9 se establece que es del dominio
público de la República “todo el espacio
acuático adyacente a las zonas costeras y la franja terrestre comprendida desde
la línea de la más alta marea hasta una distancia de menor de ochenta metros”.
-
-
Que “el hecho de
que determinados bienes sean del dominio público de la República no excluye la
posibilidad de que otros entes político-territoriales puedan ejercer
competencias sobre éstos”, pues “la
ley puede perfectamente distribuir determinadas competencias entre los
distintos órganos del Poder Público, atendiendo a diversas razones y
circunstancias”.
-
-
Que lo expuesto es lo que ha sucedido en el “régimen y administración de los suelos”, lo
cual “es competencia del Poder Nacional”;
pero “determinadas leyes nacionales
han distribuido competencias referidas al aprovechamiento de los suelos en
otros entes político-territoriales (Estados y Municipios)”. Sería –agregó
el apoderado de las empresas accionantes- el caso de la Ley Orgánica para la
Ordenación el Territorio y la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística.
-
-
Que igual sucedería –continuó el representante de las
empresas- “en materia de recursos
acuáticos, pues el propio Decreto-Ley (sic) de Zonas Costeras, en sus artículos 23, 24, 25 y 26 distribuye las
competencias de cada uno de los entes político territoriales [...], por
ejemplo, los Municipios tienen asignadas competencias en materia de higiene,
salubridad, mantenimiento y seguridad de las playas de sus respectivas
jurisdicciones, siempre -claro está- conforme a los lineamientos establecidos
en la ley nacional”.
-
-
Que “igual
principio debe aplicarse a la materia tributaria, pues es la ley nacional a la
que le corresponde, conforme a lo establecido en los artículos 156 (numerales
13, 16 y 23) y 187 de la Constitución, determinar la forma como podrían
distribuirse las competencias y potestades tributarias que se deriven del
aprovechamiento y administración de las aguas, entre cada uno de los entes
político-territoriales del país”.
-
-
Que, en el caso particular del régimen de
administración y aprovechamiento de las aguas, al igual que el correspondiente
al de minas e hidrocarburos, el numeral 16 del artículo 156 de la Constitución
“establece una modalidad típica y
exclusiva para este tipo de distribución competencial, pues determina que la
Ley ‘establecerá un sistema de asignaciones económicas especiales en beneficio
de los Estados en cuyo territorio se encuentren situados los bienes que se
mencionan en este numeral, sin perjuicio de que también puedan establecerse
asignaciones especiales en beneficio de otros Estados”, sistema que se hace
necesario -a juicio de los accionantes- para que “sea el Poder Nacional quien concentre y recoja los frutos de las
grandes riquezas naturales, para que así pueda repartirlas en forma efectiva y
eficiente, evitando la voracidad fiscal de los demás entes
político-territoriales”.
-
-
Que “es evidente
que si los Municipios ubicados en la Costa Oriental del Lago gravasen servicios
prestados en el Lago de Maracaibo, asumiendo que tuvieran jurisdicción sobre
éste, estarían mermando los ingresos
correspondientes a la República a través de otros tributos, como es el caso del
impuesto sobre la renta” y que, “por
tanto, bajo los términos de las nuevas disposiciones constitucionales pareciera
quedarle vedado a los Estados y Municipios crear o ejercer potestades tributarias
en materias o territorios de competencia del Poder Nacional, sin que exista una
ley nacional de armonización tributaria o una ley de
asignaciones especiales, que son los mecanismos constitucionales para
atender y distribuir las potestades tributarias entre los distintos entes
político-territoriales”.
-
-
Que la autonomía municipal y, en particular, las
potestades tributarias municipales no son absolutas, sino que se encuentran
limitadas por el propio texto constitucional. Así –se destacó en el recurso- el
artículo 178 de la Constitución otorga competencia a los Municipios “en cuanto concierne a la vida local” y
el 179.2 establece que los impuestos municipales tendrán “las limitaciones establecidas en esta Constitución”.
-
-
Que, en esas limitaciones, se encuentran: a) el
artículo 183.1, que establece la prohibición a los Estados y a los Municipios
de “crear aduanas ni impuestos de importación,
de exportación o de tránsito sobre bienes nacionales o extranjeros, o sobre las
demás materias rentísticas de la competencia nacional”; b) el artículo
156.13, que prevé la competencia del Poder Nacional “para garantizar la coordinación y armonización de las distintas
potestades tributarias” y “para
definir principios, parámetros y limitaciones, especialmente para la
determinación de los tipos impositivos o alícuotas de los tributos estadales y
municipales”; y c) el artículo
156.16, que consagra como exclusiva competencia del Poder Nacional el “aprovechamiento de los bosques, suelos,
aguas y otras riquezas naturales”. En el recurso se sostuvo que existe
abundante jurisprudencia –citada en el escrito- que avalaría todas las
afirmaciones anteriores acerca de los límites del poder tributario local.
-
-
Que, por último, “aún
cuando podría considerarse ajeno al objeto del presente recurso de
interpretación constitucional”, resultaría necesario recordar el principio
de la territorialidad del tributo, toda vez que en el recurso de interpretación
constitucional intentado por el Alcalde del Municipio Simón Bolívar del Estado
Zulia “se pretende hacer ver que, una vez
aprobada una reforma a la Ley de División Político-Territorial del Estado
Zulia, los Municipios de la Costa Oriental del Lago podrían ejercer potestades
tributarias sobre servicios prestados en el Lago de Maracaibo”. En criterio
de los recurrentes, ello no sería viable, pues en lo referente a la prestación
de servicios es necesaria la existencia de un “establecimiento comercial”, a diferencia del caso de la venta de
mercancías. Así, en estos casos no tendría cabida la figura del establecimiento
permanente y las competencias municipales no podrían ser extendidas al referido
lago, considerando que el mismo es un bien del dominio público de la República.
Con base en los planteamientos precedentes, la parte accionante pidió a
esta Sala lo siguiente:
«1.- Que una vez admitido el presente
recurso, se acumule al recurso de interpretación constitucional ejercido por el
Alcalde del Municipio Simón Bolívar del Estado Zulia, el cual cursa en esta
Sala Constitucional (Expediente Nro. 01-2306), a los fines de evitar sentencias
contradictorias.
2.- Que se pronuncie sobre el alcance y
contenido de la potestad tributaria de los Municipios, considerando el artículo
180 de la Constitución, el cual destaca que ésta es distinta y autónoma de las
potestades reguladoras que esta Constitución o las leyes atribuyen al Poder
Nacional o Estadal sobre determinadas materias o actividades.
3.- Que se aclaren
y diluciden las contradicciones, absolutas o aparentes, que existen, entre el
artículo el artículo 180 de la Constitución y los artículos 156 (numerales 16 y
23), 164 (numeral 4), 180, 183 (numeral 1) 187 y 304 del Texto Fundamental, los
cuales parecen atribuirle a la República competencias exclusivas en materia de
aprovechamiento de las aguas.
4.- Que desarrolle
y aclare el contenido del último párrafo del numeral 16 del artículo 156 de la
Constitución, mediante el cual se establece un régimen de asignaciones
económicas especiales en beneficio de los Estados, fórmula para redistribuir
los ingresos provenientes de los recursos naturales del país.
5.- Por último, que
aclare y defina si existe la necesidad de dictar leyes nacionales de
armonización tributaria para poder permitir que los Estados y Municipios
ejerzan potestades tributarias sobre materia de exclusiva competencia del Poder
Nacional».
III
CONSIDERACIONES
SOBRE LA INTERVENCION
DE LOS
TERCEROS EN ESTA CAUSA
Al llamado que efectuó este
Tribunal, por el edicto que se ordenó publicar en prensa, atendieron tanto el
Consejo Legislativo del Estado Zulia como la Procuraduría de esa misma entidad.
Cada uno presentó escrito, sobre los cuales esta Sala se pronunciará a
continuación:
- Sobre
la intervención del Consejo Legislativo del Estado Zulia:
En el escrito presentado por
el Presidente del Consejo Legislativo del Estado Zulia se expuso lo siguiente:
-
-
Que “la duda
generalizada que existe en torno a la condición jurídica del Lago de Maracaibo,
como área del territorio del Estado Zulia y lo que en definitiva disponga ese
Alto Tribunal en la decisión del recurso, tendrá incidencia fundamental en el
destino y en los intereses del Estado Zulia”.
-
-
Que “no está en
discusión el hecho de que el Lago de Maracaibo se encuentra ubicado en
jurisdicción del Estado Zulia y es parte inseparable de su territorio”,
pero le preocupa que “el espacio
geográfico que ocupa su cuenca, por
el supuesto efecto de la dominialidad pública nacional sobre todas las aguas de
la República, por primera vez prevista en el Articulo 304 de la Constitución de
1999 y por la competencia nacional en materia de régimen de navegación y
aprovechamiento de las aguas, el Lago que identifica al Zulia sería una especie
de territorio federal no definido en el texto Constitucional vigente”.
-
-
Que por ello es necesario “abundar en algunas cuestiones no expresamente incluidas en el Recurso
de Interpretación Constitucional interpuesto por el Municipio Simón Bolívar del Estado Zulia”. En concreto, se
entró en consideraciones históricas que supuestamente demostrarían que el Lago
de Maracaibo siempre ha pertenecido al Estado Zulia, para lo cual se expuso
cual habría sido la evolución de los limites con los Estados vecinos, Mérida y
Trujillo. De todo ello, se destacó que el Zulia y Mérida han tenido problemas
limítrofes, pero que “lo que debe aceptarse
sin vacilaciones es que si algún derecho tuviera Mérida sobre territorio que
correspondía originalmente al Estado Zulia, sería sólo ‘…hasta las aguas
nacionales del Lago de Maracaibo”.
-
-
Que es, por tanto, necesario “despejar de la mente de los honorables Magistrados cualquier duda
acerca de la intención del Recurso de Interpretación planteado por el Municipio
Simón Bolívar del Estado Zulia, en el sentido de que no se solicita opinión
sobre la ubicación o no del Lago de Maracaibo en el territorio del Estado
Zulia, porque eso no está en discusión, sino sobre la condición jurídica del
territorio o lecho que sus aguas cubren o dicho en otras palabras, lo que se
persigue es que, con la correcta interpretación de las normas contenidas en los
Artículos 16, 304 y 180 del texto Constitucional, se despeje toda
interpretación mediante la cual se pretenda convertir ese territorio en área de
la exclusiva jurisdicción nacional”.
-
-
Que “el
territorio es el principal elemento que distingue a una entidad federal de
otra, y elemento sine qua non para la
existencia y origen de cualquier derecho de sus pobladores”. Por ello, es necesaria “la defensa contra cualquier intento, así sea soterrado, de desmembrar
el territorio de unas de las entidades federales más importantes de la
República, en este caso el Estado Zulia”. Al efecto se destacó que “si existe en el Estado Zulia un bien, una
condición geográfica, que de manera inveterada, continua y pacífica se
identifica con el territorio zuliano, es el Lago de Maracaibo”.
-
-
Que, “además,
hoy por hoy, la riqueza petrolera que en subsuelo de su cuenca se encuentra,
representa el 30% de los ingresos del Estado Zulia, vía Ley de Asignaciones
Económicas Especiales”. Se recordó al efecto que la actual Constitución
dispone la existencia de un “sistema de
asignaciones económicas especiales” en beneficio de los estados en cuyo
territorio se encuentren, entre otras cosas, los hidrocarburos. En tal virtud,
no puede aceptarse “duda alguna en cuanto
a la condición geográfica de la cuenca del Lago de Maracaibo, como parte del
territorio del Estado Zulia”, ya que “permitir
que se siga sosteniendo incluso a nivel de algunos Tribunales Superiores, una
supuesta ‘potestad y jurisdicción exclusiva’ del Poder Nacional sobre esa
cuenca, daría al traste con el derecho del Estado Zulia de percibir las
asignaciones económicas especiales atribuibles a la producción de los pozos
ubicados en el lago de Maracaibo”.
Sobre este escrito observa
la Sala:
Aunque el Presidente del
Consejo Legislativo del Estado Zulia afirma que “no está en discusión el hecho de que el Lago de Maracaibo se encuentra
ubicado en jurisdicción del Estado Zulia y es parte inseparable de su
territorio”, lo cierto es que toda su exposición se centra en pedir a esta
Sala un pronunciamiento al respecto, ya que existiría –según indicó- una “duda generalizada (…) en torno a la
condición jurídica del Lago de Maracaibo, como área del territorio del Estado
Zulia”. Por ello, se lee en su escrito que lo que “en definitiva disponga ese Alto Tribunal en la decisión del recurso,
tendrá incidencia fundamental en el destino y en los intereses de [ese]
Estado”.
Así, manifestó el tercero
interviniente en esta causa su preocupación porque “el espacio geográfico que ocupa
su cuenca [del Lago de Maracaibo],
por el supuesto efecto de la dominialidad pública nacional sobre todas las
aguas de la República, por primera vez prevista en el Articulo 304 de la
Constitución de 1999 y por la competencia nacional en materia de régimen de
navegación y aprovechamiento de las aguas, el Lago que identifica al Zulia
sería una especie de territorio federal no definido en el texto Constitucional
vigente”. Para el representante del Consejo Legislativo del Estado Zulia,
sería incorrecto interpretar que el Lago de Maracaibo es una especie de
territorio federal.
Precisamente para negar ese
aserto, en el escrito de adhesión al recurso se incluyeron referencias que, en
criterio del tercero interviniente, eran necesarias para “abundar en algunas cuestiones no expresamente incluidas en el Recurso
de Interpretación Constitucional interpuesto por el Municipio Simón Bolívar del Estado Zulia”. Se trata de una
serie de consideraciones de tipo histórico que
demostrarían que el Lago de Maracaibo siempre ha pertenecido al Estado
Zulia. Con ellas, afirmó el compareciente, se lograría “despejar [las dudas] de la
mente de los honorables Magistrados” que conforman esta Sala.
Reconoció el tercero
interviniente que lo que pretende no es realmente una “opinión sobre la ubicación o no del Lago de Maracaibo en el
territorio del Estado Zulia, porque eso no está en discusión”, pero sí “sobre la condición jurídica del territorio
o lecho que sus aguas cubren”. Ello porque –en sus palabras- “el territorio es el principal elemento
que distingue a una entidad federal de otra”, lo que obliga al Estado cuyo
Consejo Legislativo representa a defenderse “contra
cualquier intento, así sea soterrado, de desmembrar el territorio de unas de
las entidades federales más importantes de la República”.
Como se observa, el
Presidente del Consejo Legislativo del Estado Zulia pretende, con su
intervención, apoyar la tesis del primero de los recursos presentados –el del
Alcalde del Municipio Simón Bolívar-, pero trayendo a los autos consideraciones
que estima ausentes en el escrito presentado por el recurrente. En concreto,
aseguró que no se trata realmente de dilucidar la propiedad del Lago de
Maracaibo, sino sólo su “condición
jurídica”, a fin de determinar si se trata de un “territorio federal”.
Ahora bien, debe la Sala
recordar lo siguiente:
Mediante fallo del 10 de
abril de 2002 se admitió el presente recurso, pero a la vez la Sala formuló
diversas consideraciones sobre el alcance del mismo y sobre la futura decisión
que lo resolvería, debido a que la pretensión del solicitante excedía los limites de una acción
interpretativa.
En efecto, el recurrente
había solicitado –luego de exponer su caso- que esta Sala se pronunciase sobre
lo siguiente:
“1. Cuál es el significado del concepto “territorio federal”
contenido en el Artículo 16 de la Constitución de 1999 y que se nos indique si
la cuenca de cualquier lago o el lecho de cualquier río, son “territorios
federales” bajo esta Constitución.
2. Que, como consecuencia de la
interpretación anterior, se aclare que en nuestro derecho Constitucional, los
únicos espacios geográficos donde el Poder Nacional puede ejercer sus
competencias de manera exclusiva, son los territorios federales, las
dependencias federales y el mar territorial, la zona marítima contigua, la
plataforma continental y la zona económica exclusiva y que el Lago de Maracaibo
no encaja en ninguno de esos supuestos.
3. Que si se define al concepto de
“territorio federal”, entendido como espacio geográfico donde sólo puede ejercer
potestades y competencias la “Nación”, se aclare que a ese concepto no puede
llegarse mediante la declaratoria de “dominio público nacional”, en particular,
de las aguas que cubran al territorio de que se trate, contenida en la novísima
norma del Artículo 304 del texto Constitucional vigente y que se aclare que
para conseguir esa declaratoria, en todos los casos, sin excepción, se requiere
referéndum aprobatorio en la entidad respectiva.
4. Que, como consecuencia de lo
anterior, se defina cuál es el alcance de la declaratoria de dominio público nacional de las aguas, contenida en el Artículo 304 de la
Constitución de la República y se disponga si es posible que a esa declaratoria
se le pueda atribuir la capacidad de producir efecto de “jurisdicción nacional
exclusiva” sobre cualquier espacio geográfico que se vea cubierto por aguas,
aún y cuando ese espacio se encuentra incluido en la jurisdicción de un Estado
o de un Municipio, según la ley de División Políticoterritoral respectiva.
5. Que la declaratoria de “dominio público Nacional”
que pesa sobre las aguas, por disposición del Artículo 304 de la Constitución,
no impide que las tierras o suelos que se vean
cubiertas por las mismas formen parte del territorio y jurisdicción de Estados y Municipios,
y en consecuencia, que las personas y actividades que se ubiquen
sobre esos espacios geográficos cubiertos por aguas interiores,
estarían sometidas a la jurisdicción del ente respectivo y por ende, a
sus “competencias” y “potestades”.
6. Que se deje claramente
establecido que la cuenca del Lago de Maracaibo, se encuentra en jurisdicción
del Estado Zulia, que por ende, le está
dado al Consejo Legislativo de ese Estado dividir esa cuenca para asignarla a
los Municipios ribereños, de la manera que los legisladores Estadales lo
consideren más pertinente, dado que según el Artículo 164 de la Constitución de la República sigue siendo competencia
exclusiva de los Estados, la organización de sus Municipios y demás entidades
locales y su división políticoterritorial, conforme a esta Constitución y a la
ley(...) (Artículo 164, No. 2).
7. Que puede cualquier Estado dictar su Ley de División
Políticoterritorial, aún antes de que sean sancionadas las leyes nacionales a
las que se refieren el Artículo 16 y la Disposición Transitoria Cuarta, No. 7.
8. Que la correcta interpretación
del Artículo 180, Primer Párrafo, del
texto Constitucional, cuando se refiere a ‘competencias reguladoras del Poder
Nacional’, impone concluir que se está remitiendo a aquéllas competencias
listadas en el Artículo 156 ejusdem y cuando considera esas competencias como
distintas de la potestad tributaria que corresponde a los Municipios, es por que no se debe interpretar que por el
hecho de que el Poder Nacional tenga atribuidas competencias para regular
ciertas materias, sólo a ese Poder le está dado gravarlas. En conclusión, que
se deje claramente establecido que por el hecho de que al Poder Nacional le
esté asignada competencia para la
regulación de la conservación, fomento y aprovechamiento de las aguas
(numeral 16 del Artículo 156), la fijación de las políticas nacionales y la legislación sobre las mismas
(numeral 23 del Artículo 156) y el régimen de la navegación (numeral 26 del
Artículo 156), ello no significa que cualquier actividad que se lleve a cabo en
espacios cubiertos por aguas escapa de los tributos Estadales o Municipales”.
Esta Sala declaró, en el fallo por el que se admitió el
recurso, que sólo parte de la interpretación solicitada encuadraba en los
supuestos admitidos por la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, aparte de
que no era posible para la Sala pronunciarse sobre ciertos aspectos –si bien
podrían ser decididos en alguna otra ocasión-, por cuanto no eran necesarios
para precisar el verdadero objeto de la presente controversia, que no es otro
que la negativa al pago de impuestos municipales.
Así, eran cinco los
planteamientos, bien diferenciados, del recurso, aunque el recurrente los
relacionase todos entre sí: 1) la precisión acerca del alcance que tiene la declaratoria
de bienes del dominio público nacional y su influencia sobre el poder
tributario local; 2) la determinación del alcance de las competencias
nacionales en materia de aguas y su influencia sobre el poder tributario local;
3) la determinación del concepto de territorio federal y su aplicación al Lago
de Maracaibo y su correspondiente influencia sobre el poder tributario
municipal; 4) la determinación del poder del Estado Zulia sobre el Lago de
Maracaibo y la posibilidad de atribuirlos a los municipios ribereños a través
de la Ley de División Político-Territorial; y 5) la precisión sobre las
condiciones para el ejercicio del poder de los Estados para realizar la
división de su territorio.
Al respecto esta Sala
observó:
1) 1)
Que sí era necesario precisar el alcance del domino
público, por cuanto las empresas dedicadas al negocio petrolero se han basado
en que ninguna actividad desarrollada en aguas puede dar lugar al pago de
tributos municipales.
2) 2)
Que también debía resolverse el problema de la
determinación del alcance del poder tributario municipal respecto de ciertas
actividades que a la vez están relacionadas con materias que son de la
competencia nacional, pues ello sería necesario para la resolución de la duda
interpretativa que ha dado lugar a la situación planteada por el recurrente.
3) 3)
Que eran irrelevantes las afirmaciones sobre el
supuesto carácter del Lago de Maracaibo (y otras zonas cubiertas de aguas) como
territorios federales, toda vez que la exposición del recurrente permitía
constatar que en el conflicto presentado no se ha alegado, por parte de las
empresas, el carácter de territorio federal del Lago de Maracaibo, por lo que
sería excesivo que esta Sala se pronunciase sobre un aspecto que, en el caso
concreto, es sólo teórico.
4) 4)
Que también era ajena a una solicitud de
interpretación la pretensión de que se dejase “claramente establecido que la cuenca del Lago de Maracaibo, se
encuentra en jurisdicción del Estado Zulia” ni “que por ende, le está dado al Consejo Legislativo de ese Estado
dividir esa cuenca para asignarla a los Municipios ribereños, de la manera que
los legisladores Estadales lo consideren más pertinente”.
5) 5)
Que, por último, por la misma razón era inadmisible la
pretensión de pronunciarse sobre los aspectos relativos al poder estadal para
dictar sus leyes de división político-territorial.
Así, esta Sala advirtió que
sólo se pronunciaría sobre el alcance de la declaratoria de dominio público
nacional de las aguas y sobre el poder de administración y aprovechamiento de
las aguas de que goza el Poder Nacional, y su influencia sobre el poder
tributario municipal, en especial para gravar las actividades petroleras
realizadas en zonas cubiertas por aguas, como es el caso del Lago de Maracaibo.
En tal virtud, la Sala
advirtió que las disposiciones sobre las que versaría el fallo definitivo –lo que constituye, por supuesto, una
limitación para los terceros intervinientes- serían las contenidas en los
artículos 180 y 304 de la Constitución, aparte de la norma contenida en el
artículo 156, numeral 16, (esta última pese a no haber sido formalmente
solicitado por el recurrente en el petitorio final, pero que resultaba
imprescindible analizar, toda vez que quedaba clara la relación que guarda con
el fondo de lo debatido).
De esta manera, la Sala fue
enfática al sostener su rechazo a realizar pronunciamientos sobre el alcance de
la noción de territorio federal, ni sobre la titularidad del Lago de Maracaibo
ni sobre la posibilidad de repartirlo entre los municipios ribereños a través
de la Ley de División Político-Territorial del Estado Zulia ni, por último,
sobre el alcance del poder de un Estado
para dictar la referida Ley de División Político-Territorial.
Ahora bien, es evidente que
el Presidente del Consejo Legislativo del Estado Zulia lo que pretende es que
la Sala se pronuncie precisamente sobre lo que ya negó en la oportunidad de la
admisión del recurso. Por ello, esta Sala desestima sus planteamientos. Así se
declara.
-
-
Sobre la intervención de la Procuraduría General del
Estado Zulia:
Al presentar el escrito
respectivo, el Procurador del Estado Zulia, lo hizo en los mismos términos que
el Alcalde del Municipio Simón Bolívar de ese mismo Estado, pues sólo difiere
en la primera página, que contiene las menciones necesarias para la
identificación de quien lo presentó, y en la última, que contiene el petitorio
y los datos para las notificaciones.
Al respecto la Sala observa:
Desafortunadamente no es la
primera vez que esto ocurre: escritos de adhesión que repiten las palabras del
actor. Sería más sencillo, por supuesto, que los terceros se limitasen a
indicar lo esencial: su voluntad de adherirse al recurso, sin necesidad de
consignar un escrito que nada aporta.
Podría pensarse que en nada
perjudica esa práctica a la actividad judicial, pero no es así, pues el
tribunal –esta Sala o cualquier otro- se ve obligada a revisar con atención el
texto, a fin de descubrir en él lo que pudiera ser su aporte. Cuando el escrito
es tan extenso como el de autos, es obvio que la Sala ha tenido que tomar parte
considerable de su tiempo en una lectura inútil.
Un tercero adhesivo que
presenta su escrito de manera razonada es parte fundamental del recurso: sólo
se diferencia del actor en que no puede pedir nada nuevo; lo que puede es pedir
lo mismo, con base en novedades. En cambio, un tercero como el de autos
únicamente aparenta ofrecer una ayuda que no da. La Sala cuenta con un solo
criterio a favor de la demanda: el del accionante. Fuera de él nada halla, pese
a parecer que sí lo hay.
Otra actuación innecesaria,
pero que obliga a emitir pronunciamientos, es la consignación de supuestos
escritos de promoción de pruebas en los que en realidad nada se promueve. Tal
vez obedezca a una errada creencia en que de algo servirá, pero es obvio que
nada puede valer la corriente promoción como prueba de lo que se suele
identificar como “mérito favorable que se
desprende de los autos”. Presentar un escrito de tal contenido equivale a
no haberlo presentado, pero aun así se sigue haciendo.
Como se observa, lo que la
Sala pretende es destacar la necesidad de que todos los participantes del
sistema de justicia colaboren en lo que les corresponda. No sólo debe evitarse
la mala fe procesal, sino todo aquello que lejos de ayudar a la decisión la
dificulte o retrase. Así lo manifiesta la Sala, declarando que no será
necesario pronunciarse sobre las afirmaciones del tercero adhesivo, pues ya
estarán atendidas al hacer lo propio con los alegatos del actor.
IV
CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA
RESOLVER EL
RECURSO PLANTEADO
Según se ha
reseñado, la presente causa surge de la acumulación de dos recursos en los que
se plantea el mismo caso concreto, pero en los que se llega a conclusiones
opuestas.
En ambos
recursos se pide la interpretación de las mismas disposiciones
constitucionales, pero cada uno con la intención de que la
Sala fije su sentido y alcance de forma distinta: el Alcalde del Municipio
Simón Bolívar del Estado Zulia pretende que se declare que ni la demanialidad
nacional ni las competencias reguladoras nacionales sobre las aguas implican la
pérdida del poder tributario municipal; las cuatro empresas que interpusieron
el segundo de los recursos pretenden justo lo contrario: que se declare que son
esas dos razones las que hacen que los Municipios carezcan de poder impositivo
sobre las actividades económicas desarrolladas en o bajo las aguas.
Mayor justificación de un recurso de interpretación es
difícil de hallar, sin dejar de lado que la actividad que está en el fondo de
la controversia es la de la industria de los hidrocarburos, base de la economía
nacional.
En el capítulo II de este fallo aparecen en detalle los
argumentos de cada recurrente, los cuales pueden sintetizarse así:
El Alcalde del Municipio Simón Bolívar del Estado Zulia
expuso:
-
-
Que aunque durante un tiempo sí lo hicieron, desde
hace años las empresas que desarrollan actividades en la industria petrolera en
el Lago de Maracaibo se eximen de pagar tributos municipales por cuanto alegan
que las aguas son bienes del dominio público nacional y, por tanto, excluidas
del poder tributario local. Además, la falta de obligación del pago se
fundamentaría en la norma constitucional según la cual corresponde al Poder
Nacional el fomento, conservación y aprovechamiento de las aguas.
-
-
Que ello ha ocasionado que los municipios ribereños
del Lago de Maracaibo se hayan visto afectados por la disminución de sus
ingresos tributarios. Al respecto admitió que, según la Ley de División Político-Territorial
del Estado Zulia, a ningún municipio le corresponde parte del lago, pero
sostuvo que esa situación resulta irrelevante a efectos impositivos, por cuanto
existe doctrina y jurisprudencia consolidada acerca del poder tributario de
todo ente local para gravar las actividades económicas que realicen las
empresas que tengan su establecimiento permanente dentro de su jurisdicción.
Así, cada municipio ribereño del Lago de Maracaibo gravaría sólo a las empresas
cuyo establecimiento permanente esté asentado en su territorio, con
independencia de que sus actividades se desarrollen en otro lugar.
-
-
Que poco a poco fue creándose lo que en el escrito se
califica como “confusión generalizada”,
pero que la situación se agravó verdaderamente cuando la empresa estatal
Petróleos de Venezuela envió una comunicación a las empresas operadoras de la
industria de los hidrocarburos manifestándoles la improcedencia del pago de
tributos municipales. Ha sido a partir de ese momento –afirmó el actor- que los
municipios han dejado de recibir sus ingresos derivados del impuesto sobre
actividades económicas (antes denominado patente de industria y comercio).
-
-
Que la confusión generalizada se refleja con claridad
en la doctrina y jurisprudencia, para lo cual citó fragmentos de estudios y
sentencias al respecto. Asimismo, se mencionó doctrina y jurisprudencia de
países en los que se habrían presentado disyuntivas similares y que habrían
sido resueltas a favor de la tesis que maneja el recurrente.
-
-
Que aunque las aguas sean efectivamente bienes del
dominio público nacional (si bien destaca que sólo lo son de manera expresa a
partir de la Constitución de 1999) ello sería irrelevante a los efectos del
tributo sobre actividades económicas, puesto que los municipios no están
gravando el uso de tales aguas, sino el ejercicio de determinadas actividades
lucrativas. En criterio del recurrente, el que la actividad petrolera en el
Lago de Maracaibo se lleve a cabo bajo las aguas no puede significar que el
municipio pierde el poder para exigir los tributos que le corresponden.
Califica el recurrente de absurda tal conclusión e incluso afirma que es
generadora de injusticia, toda vez que las empresas que desarrollen idéntica
actividad, pero en tierra, sí deben cancelar impuestos.
-
-
Que los defensores de tal tesis parecen olvidar que,
según la Constitución, no sólo es competencia del Poder Nacional el régimen y
administración de las aguas, sino también de los suelos y bosques, por lo que
si no hay poder tributario municipal sobre actividades ejercidas bajo las
aguas, tampoco lo habría si se lleva a cabo en los bosques y en los suelos, lo
que equivaldría a abarcar casi cualquier lugar. Para el recurrente, ello demostraría
lo errado de interpretar que la declaratoria constitucional de dominio público
de las aguas y la competencia del Poder Nacional para su conservación, fomento
y aprovechamiento, implique la exclusión del poder municipal.
-
-
Que el poder tributario municipal no puede depender de
la existencia de aguas en un territorio, puesto que las aguas en ciertas épocas
pueden aumentar o disminuir, con lo que el poder tributario aumentaría o
disminuiría también con el vaivén de esas aguas, lo que sería inconcebible.
-
-
Que la tesis según la cual las actividades económicas
desarrolladas en aguas no se someten al poder tributario local crea otras
distorsiones, tales como la constitución, de manera ilegal, de nuevos
territorios federales. El recurrente apoya tal apreciación en el hecho de que
el Poder Nacional sólo tendría competencias exclusivas en ciertas zonas del
país: territorios federales, dependencias federales, mar territorial,
plataforma continental, zona marítima exclusiva, Distrito Capital. Como –en su
criterio- las zonas como el Lago de Maracaibo no pueden ser calificadas como
dependencias federales ni como mar territorial ni plataforma continental ni
zona marítima exclusiva ni Distrito Capital sólo cabría la posibilidad de ser
vistas como territorios federales, lo que, en opinión del recurrente, carece de
base.
-
-
Que todas las porciones del territorio nacional que no
sean las indicadas (territorios federales, dependencias federales, etc.) están
necesariamente dentro de la jurisdicción de los estados o los municipios, con
lo que siempre podrán ser objeto del poder tributario de esas entidades, si los
tributos que pretenden ser cobrados le corresponden por mandato constitucional.
Según el recurrente, aunque las aguas de lagos o ríos sean nacionales, no
sucede lo mismo con sus lechos o cuencas. Aunque en la actualidad la cuenca del
Lago de Maracaibo no está asignada a ningún municipio -en parte, según
advierte, porque se vive en la incertidumbre acerca de los verdaderos derechos
de que dispone el Estado Zulia-, podría eventualmente hacerse, para lo cual ya
existen proyectos y se tiene el precedente del Lago de Valencia, dividido entre
varios municipios, incluso pertenecen a dos entidades federales diferentes.
Por su parte, el representante de BJ Services de Venezuela,
Nimir Petroleum, Baker Hughes de Venezuela y Servicios Halliburton de
Venezuela, sostuvo:
-
-
Que ellas son empresas que
prestan servicios a la industria petrolera, principalmente en el Lago de
Maracaibo, y que entienden que los Municipios ribereños del mismo carecen de
poder para exigirles el pago de impuestos por actividades económicas.
-
-
Que, no teniendo poder, esos Municipios han suscrito
convenios para la unificación de tarifas y procedimientos de recaudación del
Impuesto sobre actividades económicas, en
el que se incluyó el caso de las contratistas de la industria petrolera en el
Lago de Maracaibo.
-
-
Que no niegan que desde hace mucho ha existido una
polémica sobre la posibilidad de que los Municipios ubicados en la Costa
Oriental del Lago de Maracaibo graven las actividades económicas que las
contratistas de la industria petrolera realizan en dicho lago, pero que esa
discusión ya habría sido resuelta en forma definitiva por la extinta Corte
Suprema de Justicia.
-
-
Que, sin embargo, la nueva Constitución ha sido motivo
para reabrir la discusión, aprovechándose de una supuesta “confusa redacción” de su artículo 180. Con base en esa disposición
se ha pretendido hacer ver que los Municipios disponen de potestades
tributarias autónomas y distintas a las del Poder Nacional.
-
-
Que, por ello, hace falta interpretar ese artículo 180
de la Constitución, pero también los artículos 156 (numerales 13, 16 y 23), 183
(numeral 1), 187 y 304, pues de todos ellos pareciera desprenderse que el
aprovechamiento de aguas es de la exclusiva competencia del Poder Nacional.
-
-
Que el carácter de las aguas como bienes del dominio
público ya estaba establecido –al menos respecto de los lagos- en el Código
Civil, por lo que la Constitución lo único que hizo –en el artículo 304- fue
precisar que se trata de una propiedad de la Nación, entendida ésta –por una
concatenación con el artículo 11 de la Carta Magna- como República. Esa
propiedad nacional estaría reafirmada en diversos textos legales, como el Decreto-Legislativo
Orgánico de los Espacios Acuáticos e Insulares y el Decreto-Legislativo de
Zonas Costeras.
-
-
Que es cierto que el hecho de que determinados bienes
sean del dominio público de la República no excluye la posibilidad de que otros
entes político-territoriales puedan ejercer competencias sobre ellos, toda vez
que el legislador puede asignar competencias entre los distintos órganos del
Poder Público, atendiendo a diversas razones y circunstancias. Así habría
ocurrido en el caso de suelos o de recursos acuáticos, por ejemplo.
-
-
Que, por la misma razón, es al legislador nacional al
que corresponde asignar el poder tributario en las materias que son regulables
por él. De esa manera, la Asamblea Nacional podría repartir entre estados y
municipios la materia tributaria, en los casos de los numerales 13, 16 y 23 del
artículo 156 de la Constitución.
-
-
Que todo lo anterior encuentra mayor justificación en
el caso de las aguas y de las minas e hidrocarburos (numeral 16 del artículo
156 de la Constitución), por lo que el propio Constituyente ha previsto que la ley “establecerá un sistema de asignaciones
económicas especiales en beneficio de los Estados en cuyo territorio se
encuentren situados los bienes que se mencionan en este numeral, sin perjuicio
de que también puedan establecerse asignaciones especiales en beneficio de
otros Estados”. Ello serviría para que sea el Poder Nacional quien
concentre y recoja los frutos de las grandes riquezas naturales del país, para
que así pueda repartirlas en forma efectiva y eficiente, evitando la voracidad
fiscal de los demás entes político-territoriales.
-
-
Que la interpretación que hacen los Municipios de la
Costa Oriental del Lago de Maracaibo no sólo hace que se afecten tributos
nacionales específicos de la actividad de los hidrocarburos, sino que también
se afectarían ingresos correspondientes a la República a través de otros
tributos, como es el caso del impuesto sobre la renta, lo que está prohibido
constitucionalmente.
-
-
Que no puede olvidarse que la autonomía municipal y,
en particular, las potestades tributarias municipales no son absolutas, sino
que se encuentran limitadas por el propio texto constitucional. En tal
virtud, el artículo 178 de la
Constitución otorga competencia a los Municipios “en cuanto concierne a la vida local” y el 179.2 establece que los
impuestos municipales tendrán “las
limitaciones establecidas en esta Constitución”. Entre esas limitaciones,
se encuentran los artículos 183.1 (prohibición a los Estados y a los Municipios
de crear impuestos sobre las “materias rentísticas de la competencia
nacional”), 156.13 (competencia del Poder Nacional para coordinar y
armonizar las distintas potestades tributarias); y 156.16 (competencia del
Poder Nacional el “aprovechamiento de los
bosques, suelos, aguas y otras riquezas naturales”).
-
-
Que, en fin, debe tenerse en cuenta el principio de
territorialidad del tributo, por lo que ni siquiera con una reforma a la Ley de
División Político-Territorial del Estado Zulia, los Municipios de la Costa
Oriental del Lago podrían ejercer potestades tributarias sobre servicios
prestados en el Lago de Maracaibo. Ello –en su criterio-, por cuanto en lo referente a la prestación de
servicios es necesaria la existencia de un establecimiento comercial en
jurisdicción municipal, lo que en el caso del Lago de Maracaibo sería imposible,
por cuanto se trata de un bien del dominio público de la República.
Como se ve, son dos tesis
antagónicas y la Sala debe resolver cuál debe ser el sentido de las normas que
están en el fondo de la discusión. Para ello, se dividirá este capítulo en tres
partes: en la primera se analizará el aspecto relativo al dominio público sobre
las aguas; en la segunda se tratará acerca de la relación entre potestades
reguladoras y potestades tributarias; en la tercera se verán las distintas
competencias nacionales para distinguir en ellas potestades de regulación y de
tributación.
1.
1.
Interpretación del artículo 304 de la Constitución de
la República:
La primera de las normas que debe ser interpretada es la
referida a las aguas y su declaratoria de dominio público, contenida en el artículo
304 de la Constitución, en el cual se lee:
“Todas las aguas son
bienes de dominio público de la Nación, insustituibles para la vida y el
desarrollo. La ley establecerá las disposiciones necesarias a fin de garantizar
su protección, aprovechamiento y recuperación, respetando las fases del ciclo
hidrológico y los criterios de ordenación del territorio”.
La norma transcrita es de una claridad absoluta, pero es
evidente que requiere ser interpretada en cuanto a su alcance. Así, no hay duda
–es más, ninguno de los recurrentes lo discute, pese a que sus tesis son
totalmente opuestas- de que las aguas son bienes del dominio público de la
Nación, pero sí la hay respecto de si esa declaratoria implica un poder
tributario también nacional o si, por el contrario, ello es irrelevante.
La jurisprudencia de esta Sala ha sido insistente en afirmar
que una norma clara no requiere interpretación, por lo que un recurso dirigido
a obtenerla sería inadmisible. Ahora, en este caso la norma es clara en lo que
se refiere a la declaratoria de demanialidad, pero en la práctica se ha
presentado una incertidumbre acerca de sus consecuencias, lo que exige un
pronunciamiento que la disipe. Para ello la Sala observa:
La declaratoria formal
de las aguas como bienes del dominio público de la Nación constituye una
novedad en nuestro ordenamiento jurídico, si bien la doctrina había entendido
que tal carácter existía ya, sin necesidad de previsión normativa. De hecho, en
el recurso presentado por el Alcalde del Municipio Simón Bolívar del Estado
Zulia se incluyó valiosa información doctrinal al respecto y en él también se
recordó que al menos ello era indubitable respecto de los lagos, por expresa
disposición del Código Civil.
Conoce bien la Sala que desde hace décadas ha existido una
preocupación en sectores especializados por lograr la precisión del régimen
jurídico de las aguas en Venezuela, aunque ninguno de los esfuerzos llegó a
feliz término. Más recientemente ese interés parecía desaparecido, pero los
Constituyentes de 1999 lo retomaron, previendo una norma como la del artículo
304 del Texto Fundamental.
En todo caso, a la Sala no interesa ahora entrar en
consideraciones de tipo histórico que no resultan pertinentes para el caso
planteado, pues lo cierto es que en la actualidad cualquier duda queda
disipada, en virtud de la claridad de la norma constitucional: todas las aguas
son bienes del dominio público de la
Nación, por lo que se debe predicar respecto de ellas los caracteres de
la inalienabilidad y la imprescriptibilidad. Quedará para estudiosos de la
materia cualquier análisis histórico a fin de determinar si esa declaratoria
sólo recoge una realidad jurídica preexistente o es una verdadera innovación.
Resta, por supuesto, determinar el sentido del término
Nación. Al respecto se observa:
Ha expuesto la Sala cómo se ha dejado ver en la presente
causa que el término Nación debe ser entendido como sinónimo de República.
En efecto, en Venezuela existe una división
político-territorial a tres niveles –República, Estados y Municipios-, y los
entes de cada uno de ellos gozan de personalidad jurídica (la República, que es
una sola; 23 Estados y 335 Municipios). Aparte de esa triple personificación,
el Derecho Político conoce dos términos adicionales de suma relevancia: Estado
y Nación.
El Estado, al menos entre nosotros, es visto como la
personificación de la República a efectos internacionales (en el entendido de
que sólo la República tiene poder para las relaciones exteriores) e incluso
como la forma de englobar el conjunto de personas públicas a ciertos efectos
nacionales (como sería el caso de asuntos atribuidos a todas las personas
públicas, incluso no territoriales, por lo que no es necesario distinguir entre
ellas y se les trata en común; tal es el supuesto del deber del Estado de
procurar la salud o la educación de la población, que en ningún caso puede ser
considerado como una obligación exclusiva de un ente).
Nación es un vocablo de indudable interés jurídico, pero que
tiene un sustrato sociológico: es una forma de referirse a un pueblo, entendido
como tal aquél que la Teoría General del Derecho Público exige como uno de los
tres elementos definidores del Estado: un conjunto de personas que, sin
necesidad de vínculos concretos entre sí, tienen un sentimiento de cercanía que
les une indefectiblemente. En Venezuela no existe dificultad en asimilar Nación
y Estado, estimándose que la Nación es
el pueblo que lo forma. En ciertos países, al contrario, se trata de un término
que genera mayores problemas, pues a veces se da el caso de Estados
plurinacionales, en los que existen varias Naciones (grupos de población con
diferencias de importancia entre unos y otros). Por ello, si bien hay quien en
Venezuela censura la expresión “Constitución Nacional”, por entender que se
confunden dos términos de diverso origen (jurídico y sociológico), lo cierto es
que ello causaría poco debate de fondo. No sucede igual en los Estados
plurinacionales, en los que sería inconcebible hablar de una Constitución
Nacional como sinónimo de Constitución del Estado.
En la Constitución venezolana figura escasamente el término
Nación. El artículo 304 es una de las contadas normas que lo recogen. Sin
embargo, sí aparece en numerosas ocasiones la palabra “nacional”, a la que se
le da el sentido de “correspondiente a la República”. Se habla así de Poder
Nacional o de competencias nacionales. Basta retroceder unas páginas en este
mismo fallo para notar cómo ambos recurrentes –quienes no hacen más que seguir
una larga tradición- hacen uso de la palabra con ese sentido. Así, en este caso
todo el problema gira en torno a las competencias nacionales (de la República)
o las locales (de los Municipios).
El apoderado de las empresas que interpusieron el segundo de
los recursos de interpretación es del parecer de que esta Sala debe interpretar
el artículo 11 de la Constitución, pues en él se emplea la palabra República
para referirse a la persona que ejerce la soberanía en los espacios geográficos
venezolanos (entre los que figuran “los
espacios (…) lacustre y fluvial”). Esta Sala estima, sin embargo, que no es
necesario pronunciarse sobre ese artículo 11, pues la interpretación del
artículo 304 puede muy bien hacerse sin recurrir a él en especial. La Sala debe
ser muy prudente con la resolución de los recursos de interpretación, por lo
que debe evitar hacer pronunciamientos sobre normas que no son necesarias para
decidir.
Al respecto ha advertido la Sala que todo el texto
constitucional se basa en una asimilación entre lo nacional y la República. Por
supuesto, en normas concretas puede haber una excepción a ello: en todos
aquellos casos en los que la palabra Nación se emplea como sinónimo de pueblo.
En el resto de los casos, Nación es República, de la misma forma en que
nacional es lo que a esa República se concede o le interesa.
Además, ese significado del término Nación es ya tradicional
en Venezuela, al menos en lo referente a la propiedad de los bienes y a la
calificación de algunos como del dominio público. Baste citar el artículo 538
del Código Civil, según el cual los “bienes
pertenecen a la Nación, a los Estados, a las Municipalidades, a los
establecimientos públicos y demás personas jurídicas y a los particulares”.
Por su parte, el artículo siguiente dispone que los “bienes de la Nación, de los Estados y de las Municipalidades, son del
dominio público o del dominio privado”. Aunque la Sala no interpreta las
normas constitucionales con base en disposiciones legales, no puede relegarse
al olvido el hecho de que una tradición consolidada ha dado un sentido a las
palabras y no es banal el hecho de que precisamente ese sentido se ve reflejado
en uno de los textos más antiguos con que cuenta nuestro ordenamiento jurídico.
Por lo tanto, debe entenderse que el término Nación equivale
a República en el artículo 304 de la Constitución.
Entendida Nación como sinónimo de República, la conclusión
sería que las aguas le pertenecen a ella, como ente político-territorial,
negándose entonces la titularidad de las mismas por parte de los estados y los
municipios, y más aún por parte de los particulares, sin perjuicio de que, por
mecanismos típicos del Derecho Público, personas distintas a la República
puedan servirse de las aguas.
Sin embargo, vale la pena mencionar la evolución que ha
venido experimentando el concepto de “dominio público”, al que modernamente se
le ha desvinculado de la tradicional concepción patrimonialista, al partirse de
la idea de que la mayoría de las veces los bienes sobre los cuales recae esa
calificación son “res comunes omnium”,
es decir, cosas sobre las cuales no se ejerce, en sentido estricto, ningún
derecho de propiedad particularizado. Se trataría de bienes del uso común de
todos, por lo que se justifica la inalienabilidad y la imprescriptibilidad que
les caracteriza.
Así lo reconoció, por ejemplo, el Tribunal Constitucional
español, en sentencia de 29 de noviembre de 1988, dictada con ocasión de una
demanda de nulidad por inconstitucionalidad de la Ley 29/1985 (Ley de Aguas).
En ese fallo se lee que: “(...) la incorporación de un bien al dominio público
supone no tanto una forma específica de
apropiación por parte de los poderes públicos, sino una técnica dirigida primordialmente a excluir
el bien afectado del tráfico jurídico privado, protegiéndolo de esta
exclusión mediante una serie de reglas exorbitantes de las que son comunes en
dicho tráfico iure privato. El bien
de dominio público es así, ante todo, res
extra commercium y su afectación, que tiene esa eficacia esencial, puede
perseguir distintos fines” (citado en: García Pérez, Marta, La utilización del dominio público
marítimo-terrestre. Estudio especial de la concesión demanial, Marcial
Pons, Madrid, 1995).
Esta Sala, sin negar de todas formas que las aguas en
Venezuela tienen dueño –la República, pues es lo que se desprende de nuestro
Derecho positivo- considera a la vez
acertada esta nueva concepción del dominio público, en vista de las evidentes
diferencias entre algunos de los bienes que así son calificados –las aguas, en
este caso- y los bienes que constituyen el dominio privado o que, sencillamente,
están en manos particulares.
Por ello, no vacila la Sala en afirmar que la declaratoria
constitucional hecha en el artículo 304 responde tanto a la técnica de sustraer
las aguas del tráfico jurídico privado como al sentido patrimonialista del
concepto “dominio público”. Basta leer
lo que sigue, en el artículo 304, a esa declaratoria de demanialidad: que las
aguas son “insustituibles para la vida y
el desarrollo”. Esa expresa declaración, en la que se manifiesta la
relevancia vital de las aguas, es lo que hace que incluso el titular del
dominio –la República- se vea limitado en sus poderes. De esta manera, el Poder
Nacional tiene atribuida, en el numeral 16 del artículo 156 de la Constitución,
la competencia para regular la conservación, el aprovechamiento y el fomento de
las aguas, pero debe ejercerla orientado por la idea de que su titularidad se
dirige a la prestación al pueblo.
La Sala, al efecto, trae a colación la Exposición de Motivos
del Proyecto de Ley de Aguas, aprobado por la Comisión Permanente de Ambiente,
Recursos Naturales y Ordenación Territorial, el 8 de agosto de 2001, a los
efectos de su segunda discusión por parte de la Plenaria de la Asamblea
Nacional. En ella se lee que la declaratoria de las aguas como bienes del
dominio público “significa que las aguas
no son susceptibles de apropiación privada, sino que es propiedad de la Nación
pero su uso pertenece a todos”.
La Sala, en atención a lo expuesto, es del criterio de que
las aguas son del dominio público de la República, sin perder de vista que ese
carácter le exige aprovecharlas en beneficio colectivo, es decir en beneficio
del Pueblo. Nación tiene entonces, en el artículo 304 de la Constitución, un
doble sentido: propiedad de la República de unas aguas que deben servir a la
población en su conjunto. Así se declara.
Ahora bien, lo anterior sólo ha sido el preámbulo para entrar
en lo que realmente preocupa a los recurrentes: si la declaratoria de
demanialidad sobre esas aguas que pertenecen a la Nación, entendida como
República, hace que sólo sea la República la que pueda regular lo relativo a
las mismas, incluido el impuesto a las actividades económicas desarrolladas en
ellas.
Al respecto se observa:
Para la Sala es clara la confusión en que incurren quienes
sostienen que la declaratoria de las aguas como bienes del dominio público
nacional implica que las actividades que se lleven a cabo en o bajo las mismas
también quedan sometidas al poder exclusivo –en este caso, tributario- de la
República.
Ello es un error, estima la Sala, pues al artículo 304 de la
Constitución no puede atribuírsele un significado mayor al que su propio texto
proporciona: las aguas son del dominio publico nacional, por lo que toca a la
República su aprovechamiento, como titular del derecho de propiedad. Ahora, nada
en esa disposición puede conducir a pensar que lo que suceda en o bajo las
aguas también pasa al poder tributario de la República, pues con ello se
estaría extendiendo el sentido de la norma.
No entiende la Sala cómo pudo surgir una interpretación semejante,
con la que se confunden nociones muy distintas. Dedicarse a actividades
relacionadas con la industria de los hidrocarburos, y hacerlo bajo las aguas de
un lago, como hacen los accionantes del segundo recurso, no es explotar las
aguas, como tan infelizmente se ha afirmado.
Con sobrada razón afirmó el
Alcalde del Municipio Simón Bolívar del Estado Zulia que la interpretación que
esta Sala ahora rechaza “tiene su génesis
en una profunda confusión entre el sentido de los conceptos de ‘dominio
público’ sobre las aguas, ‘competencia’ para la regulación de su conservación,
fomento y aprovechamiento y para regular la navegación, y ‘jurisdicción’, como
delimitación del ámbito territorial donde pueden ejercer sus respectivas
competencias, muchas veces concurrentemente, los entes políticoterritoriales
respectivos”.
Ciertamente, son todas
nociones distintas, imposibles de mezclar sin llegar a despropósitos como el
que se produjo en el caso de autos. Debe distinguirse siempre entre aspectos
tan diversos como la condición de las
aguas como bienes del dominio público, la jurisdicción sobre los lechos de los ríos o las cuencas de los lagos
por donde surcan o se estancan esas aguas, y las competencias para regularlas.
Estima la Sala que sólo
uniendo esas nociones es que puede concluirse que quien sea el titular del
derecho sobre las aguas ejerce poder exclusivo sobre todo lo que sucede en o
bajo ellas, como si también le pertenecieran necesariamente los lechos de los
ríos o las cuencas de los lagos. Además, sólo confundiendo nociones se puede
llegar a concluir que la propiedad sobre las aguas implica un poder absoluto
para regularlas y, en especial, para aprovecharse de los tributos sobre
cualquier actividad que se desarrolle en ellas. Parece olvidarse, por ejemplo,
que la propiedad de las aguas bien pudo ser atribuida a los particulares, con
lo que quizás nadie hubiera jamás pensado en relacionar, hasta confundirlas,
todas las nociones indicadas.
Por ello, también comparte la
Sala la afirmación contenida en el recurso presentado por el Alcalde del
Municipio Simón Bolívar del Estado Zulia, en el sentido de que, “por las consecuencias que se le pretenden
atribuir a tal interpretación”, se demuestra que se incurre en “desconocimiento del hecho cierto de que el
régimen legal de los lechos de ríos y lagos es distinto del régimen legal de
las aguas”. Diferenciar debe ser la actitud adecuada frente al caso
planteado.
En virtud de lo indicado, no
tiene importancia que leyes recientes hayan insistido
en el dominio público nacional de las aguas, como se pretende en el segundo de
los recursos. Así, ni el Decreto-Legislativo Orgánico de los Espacios Acuáticos
e Insulares (cuyo artículo 2º dispone que los espacios acuáticos de la
República “comprenden todas las áreas
marítimas, fluviales y lacustres del Espacio Geográfico Nacional”) ni el
Decreto-Legislativo de Zonas Costeras (cuyo artículo 9 establece que es del
dominio público de la República “todo el
espacio acuático adyacente a las zonas costeras y la franja terrestre
comprendida desde la línea de la más alta marea hasta una distancia de menos de
ochenta metros”) pueden implicar una limitación a competencias –como la
tributaria- que sólo tienen que ver con el agua en la medida en que la
actividad económica se realiza en ellas.
En el primero de los recursos
–a cuyo expediente se le dio el número 2306- el actor se mostró sorprendido por
la conclusión a la que se ha llegado al negar la tributación municipal cuando
la actividad se desarrolla en aguas, cuando eso no es más que una “particularidad”, de la que “se pretende obtener una
especie de ‘inmunidad’ tributaria, (…) ya que, de ejecutarse en tierras no
cubiertas por agua, sin duda, serían gravables”. Asimismo, se sostuvo que “no puede sino causar extrañeza” que se
impida gravar actividades de las empresas de servicios a la industria de los
hidrocarburos, si se desarrollan bajo las aguas de Lago de Maracaibo, “mientras que en la propia jurisdicción del Estado Zulia y en el resto
de los Municipios ‘petroleros’ del país, otros Operadores y subcontratistas en
idénticas condiciones –salvo por no contar con la “suerte” de operar campos o
pozos petroleros que estén cubiertas por agua- deben ‘soportar’ todas las
cargas tributarias existentes en la República y/o tienen derecho al reembolso de
los impuestos municipales, por parte de PDVSA”.
La Sala muestra idéntica sorpresa: no logra comprender cómo
algo que es simplemente un accidente geográfico –que el territorio esté
cubierto por agua- puede implicar un tan grande cambio de régimen jurídico, de
manera que una empresa pague si trabaja en tierra y no lo haga si hace lo mismo
en las aguas. La desigualdad es más que evidente. Si la empresa explotase las aguas sería diferente; el caso es que no lo hace: se trata, en
el supuesto objeto de este proceso, de empresas de servicios destinadas a la
industria de los hidrocarburos. ¿Qué diferencia hay –haciéndose la Sala la
misma pregunta que el actor del primero de los recursos entre desarrollar una
misma actividad en tierra o en agua?
Esa situación absurda obliga
a la Sala a mencionar el caso analizado y decidido por la extinta Corte Suprema
de Justicia, en fecha 17 de agosto de 1999, con ocasión de la demanda que se
interpuso, por razones de inconstitucionalidad, contra la llamada “apertura petrolera”, el cual versaba
sobre el régimen legal para la explotación de los hidrocarburos.
En esa sentencia se decidió
que las actividades que implican auténtica explotación de hidrocarburos, por
cuanto conllevan la adquisición de propiedad sobre el crudo extraído por parte
de las asociaciones empresariales conformadas tanto el capital público como por
capital privado, son las que escapan de la tributación municipal, mas no las
actividades que llevan a cabo quienes ejecutan los llamados “Convenios de
Servicios Operativos”, en los cuales expresamente se excluye que la titularidad
sobre el crudo pase a los operadores del campo –entes eminentemente privados-
por lo cual se entiende que tales entes llevan a cabo servicios comerciales que
no significan explotación del hidrocarburo. En consecuencia, esos Convenios y
cualesquiera otros en los cuales el particular no se apropie del hidrocarburo,
en asociación con el Estado venezolano, quedan sujetos a los tributos
municipales.
Ahora bien, la extinta Corte
Suprema de Justicia jamás distinguió entre quienes operaban en tierra y quienes
lo hacían en aguas, a los fines de una pretendida no sujeción a la imposición
municipal. Quienes sí lo hicieron fueron
los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributario, los cuales además
incurrieron en otros errores, como pretender que cualquier empresa que presta
servicios a la industria petrolera ejecuta actividades que comportan la
explotación de hidrocarburos.
Hizo bien la desaparecida
Corte Suprema de Justicia en no distinguir, pues ya en este fallo se han podido
ver las exageraciones a las que conduce la tesis sostenida por quienes quieren
ver en las aguas una excepción al poder de los municipios.
El Alcalde del Municipio
Simón Bolívar proporcionó ejemplos, sin duda exagerados y que nadie hasta ahora
ha sostenido seriamente, pero que permiten demostrar la sinrazón de esa especie
de “inmunidad fiscal”: “que las vallas
publicitarias que estén ubicadas sobre autopistas Estadales o nacionales
(bienes de dominio público nacional o estadal), no podrían dar origen al
impuesto de propaganda comercial que tenga sancionado el Municipio por cuya
jurisdicción atravesase la respectiva autopista y que los locales comerciales y
viviendas que estén construidos sobre agua (…) en Puerto La Cruz, Estado Anzoátegui,
o por qué no, los palafitos en la Laguna de Sinamaica (…) no estarían sujetos
al impuesto sobre inmuebles urbanos, no en razón de alguna consideración social
o económica que justifique la no tributación, sino únicamente en razón de su
ubicación ‘privilegiada’ sobre aguas”. Se trata de una argumentación ad absurdum, pero que precisamente sirve para poner de relieve que algo falla en la
interpretación hasta ahora sostenida.
Un ejemplo distinto, no
absurdo, pero sí improbable, que también se incluyó en el recurso presentado
por el Alcalde del Municipio Simón Bolívar: es “si las aguas, por una eventualidad fáctica, dejaran de acumularse en la
cuenca del Lago, poco a poco volvería al Estado Zulia la jurisdicción sobre la
cuenca, habida cuenta de que lo que soporta la tesis de la ‘jurisdicción
exclusiva’ del Poder Nacional es el hecho de la dominialidad nacional sobre las
aguas y de la competencia nacional para regular su fomento y aprovechamiento y
la navegación”.
Por ello, se preguntó el
recurrente si en el caso de los terrenos “que
dejen de estar cubiertos por aguas, (…) ¿[t]endríamos, acaso, que concluir que
al desaparecer las aguas regresarían todas las competencias y potestades del
Estado Zulia y de los Municipios sobre las actividades ejercidas en los
terrenos que quedaran descubiertos?” A
lo que agregó: “En el caso concreto
de la potestad tributaria, ¿es científico sostener que la potestad tributaria
puede estar sujeta al vaivén de las aguas? Porque no es descartable que un río
se seque o cambie de curso, por ejemplo”. Para el actor –y para la Sala-
carece de sentido pensar que si en el lecho de un río “se hubieran estado llevando a cabo actividades petroleras” y éste se secara, regresase “la potestad tributaria (…) con la ‘salida’
de las aguas”.
Esa situación –que el actor
calificó como “poco menos que
ridícula”- podría efectivamente
darse, pues citó el ejemplo del llamado Río Tamare del Estado Zulia, el cual “se seca durante algunas épocas del año”. De
ser correcta la interpretación que sostienen las empresas que interpusieron el
segundo de los recursos, debería llegarse a la conclusión que anuncia el
Alcalde del Municipio Simón Bolívar: que si “existiesen yacimientos de hidrocarburos” en él, “la potestad tributaria que le pudiese
corresponder a su Municipio sobre personas o actividades que se ubicasen en la
mitad del cauce que le está asignado a
su jurisdicción, podría considerarse existente sólo en las épocas de sequía”.
Por lo expuesto, no puede
aceptar la Sala que se interprete que la declaratoria de demanialidad que hace
el artículo 304 de la Constitución implique afectación de ninguna clase sobre
las competencias que entes distintos a la República puedan tener por las
actividades desarrolladas en o bajo las aguas. En concreto, las actividades
económicas desarrolladas en las aguas son gravables con los impuestos
municipales correspondientes, salvo que se trate de un supuesto de excepción
expresa. Así se declara.
Para el caso de autos carece de importancia el hecho de que
el Estado Zulia no haya incluido bajo la jurisdicción de ninguno de sus
municipios la cuenca del Lago de Maracaibo. Cualquiera que sea la razón –sobre
lo que esta Sala no se pronunciará- lo cierto es que lo relevante es precisar
que quien tenga poder sobre la cuenca del lago o el lecho del río puede
ejercerlo sin importar las aguas que se encuentren en tales lugares.
En efecto, aunque el
representante de las empresas mencionadas ha sostenido que en esta materia no
es aplicable la teoría del establecimiento permanente, estima la Sala que sí lo
es.
Debe recordarse que, en
materia tributaria municipal, constituyó un avance jurisprudencial la
introducción de la figura del establecimiento permanente, la cual significó un
cese o mitigación de la múltiple imposición interna sobre actividades inter
jurisdiccionales, precisamente porque esa noción lleva aparejada la
consecuencia de que lo que termina por ser relevante no es, en todos los casos,
el Municipio en el cual se ejerce la
actividad, sino aquél desde donde
ella se ejerce, entendido esta última expresión como atributiva de potestad
impositiva a la jurisdicción en la cual el contribuyente fije una presencia física estable, desde donde ejerza
la actividad (el “establecimiento permanente”).
De manera que si una empresa
tiene un establecimiento en un Municipio, aunque desarrolle una actividad en otro lugar, en
principio puede válidamente ser gravada por el Municipio del establecimiento
permanente. Si esta norma ha sido aceptada para evitar que dos o más Municipios
pretendan gravar la misma actividad económica, sin que se dé coordinación o
división de base imponible entre ellos. Pretender que se debe obviar tal regla
porque de su aplicación resultará que una actividad económica será gravada al
menos por un Municipio –en vez de quedar completamente no sujeta en razón de
que se atienda sólo al lugar en donde
se ejecute- constituiría una discriminación para con otros operadores de campos
petroleros que no tengan la ventaja de actuar en territorios cubiertos por
aguas.
No hay, pues, razón jurídica
ni lógica para excluir en estos casos la herramienta de armonización que
significa el establecimiento permanente, menos aún cuando esa noción está ya
arraigada en materia de tributación. Quedará al criterio del legislador
nacional, cuando regule la hacienda pública municipal, proveer la definición
más apropiada de “establecimiento permanente”,
a los fines de la tributación municipal, ya que se trata de uno de los
elementos que constituye factor de conexión con el derecho de imposición de una
jurisdicción municipal, frente a otra . Reitera la Sala el criterio sostenido
en sentencia del 6 de octubre de 2003, en el sentido de que la aceptación de
dicho factor de conexión no significa pretender desconocer el lugar donde
efectivamente se ejecuta una actividad económica como el más relevante a los
fines de reconocer poder tributario a un Municipio, frente a otros que también
lo disputen, pues cuando ese lugar pueda ser atribuido a una jurisdicción
municipal determinada y, de la misma manera,
el ejercicio de la actividad no deje dudas acerca del lugar donde se la
está ejecutando –en el caso de ciertos servicios o construcción de obras, por
ejemplo- ese lugar de la ejecución de la actividad deberá ser el primordial a
la hora de atribuir derecho de imposición a un municipio determinado.
La Sala destaca lo mismo que
el recurrente del expediente 2306, respecto a que la mayor parte de quienes
sostienen la imposibilidad de gravar a las empresas de servicios que operan en
el Lago de Maracaibo hayan dejado de lado la tesis del establecimiento permanente.
Resulta extraño ese abandono, cuando esa figura incluso ha sido en ocasiones
exageradamente utilizada por la doctrina tributaria y alabada continuamente.
Pareciera que la existencia de las aguas nubló el entendimiento de la
situación, no dejando lugar para ninguna otra consideración.
Aceptar que ningún municipio
zuliano puede exigir impuestos por actividades que se extiendan hacia el Lago
de Maracaibo por el hecho de que su cuenca no es parte de su territorio,
implica desconocer que el establecimiento permanente en tierra es suficiente
para lograr la imputación de la actividad. Como sostuvo el primero de los
recurrentes: la tesis del establecimiento permanente no significa que se
desentienda el Derecho del principio de la territorialidad; simplemente que se
exige un tributo a través de un elemento diferente al lugar de efectivo
desarrollo de la actividad.
Esta Sala destacó la
utilidad de la figura en materia tributaria municipal, declarando que si bien
se trata de una herramienta útil, no es la única relevante a los fines de fijar
la jurisdicción competente a los efectos de la tributación sobre una actividad
económica. El concepto es de imprescindible referencia cuando resulte casi
imposible determinar el lugar preciso en
el cual se ejecuta la actividad económica (caso de las actividades que
comportan compra-venta de bienes efectuada con puntos de contacto entre
distintas jurisdicciones municipales) o cuando, como en el presente caso, no se
puede precisar el Municipio con jurisdicción concreta sobre el lugar en el cual se ejerce una actividad que,
como es el caso de los servicios, resulta de relativamente fácil constatación
fáctica el lugar de ejecución de las prestaciones de “hacer” que
comportan.
Por tanto, la Sala comparte
el parecer expuesto en el recurso presentado por el Alcalde del Municipio Simón
Bolívar, en el sentido de que si bien ningún municipio zuliano tiene territorio
en la cuenca del Lago de Maracaibo, sí podría cualquiera de ellos gravar a las
empresas prestadoras de servicios a la industria de los hidrocarburos, en el
caso en que “el contribuyente tenga
fijado su ‘establecimiento permanente’ (en el sentido más tradicional en
imposición municipal venezolana, entendido como ‘sucursal’, ‘oficina’, ‘local’)”, con lo que “atrae para sí todos los ingresos que le
reporten esas actividades al respectivo contribuyente”.
Por lo expuesto, esta Sala declara que el artículo 304 de la
Constitución de la República debe ser interpretado en el sentido exacto de su
letra: que las aguas son del dominio público de la República, aprovechables en
beneficio colectivo. Ese dominio ejercido por el Poder Nacional no acepta la
exclusión del poder de los otros entes territoriales –en especial los
municipios, a través de los impuestos sobre actividades económicas- sobre las
actividades que se desarrollen en o bajo las mismas, salvo excepción
expresa.
-
-
Interpretación de la primera parte del artículo 180 de
la Constitución:
Como se ha visto, no sólo el artículo 304 ha sido motivo –ya
rechazado por esta Sala- para negar la tributación municipal a las actividades
económicas. Otra razón se encuentra en el artículo 156, que prevé las
competencias del Poder Nacional, toda vez que en algunos de sus numerales se
dispone que a ese nivel se asigna la “conservación,
fomento y aprovechamiento de los bosques suelos y aguas” (numeral 16), así como “la legislación en materia naviera, de
sanidad, vivienda, seguridad alimentaria, ambiente, aguas, turismo y ordenación
del territorio” (numeral 23).
Esos numerales no disponen expresamente que exista una
reserva tributaria nacional en esos casos, sino sólo que existe una reserva
legal nacional para la regulación de esas materias. Así, el caso de autos se
encuadra directamente en la polémica –largamente sostenida acerca de la
extensión de las potestades reguladoras, las cuales para algunos abarcan los
aspectos tributarios, mientras que ello es negado por otros.
En esa discusión encuentra ahora lugar especial el primer
párrafo del artículo 180 de la Constitución, según el cual:
“La
potestad tributaria que corresponde a los Municipios es distinta y autónoma de
las potestades reguladoras que esta
Constitución o las leyes atribuyan al Poder Nacional o Estadal sobre determinadas materias o actividades”.
Como se observa,
parece desprenderse de ese artículo que la discusión quedó definitivamente
zanjada, a favor de la tesis de la separación de potestades. La norma es clara
al respecto: la potestad tributaria que corresponde a los Municipios es
distinta y autónoma de las potestades reguladoras atribuidas al Poder Nacional
o Estadal sobre determinadas materias o actividades.
Con esa disposición se dejan a salvo las potestades tributarias locales, que no
deben verse afectadas por lo que sólo sean potestades nacionales de regulación.
Por
supuesto, ello obliga a precisar, entre las potestades nacionales, cuáles son
las reguladoras.
La Sala ha visto claridad en la norma, pero no lo ha visto
así el apoderado de las cuatro empresas recurrentes, quien sostuvo que “con la confusa redacción del artículo 180
de la Constitución se ha pretendido hacer ver que los Municipios disponen de
potestades tributarias autónomas y distintas a las del Poder Nacional, lo que
ha permitido el resurgimiento de la polémica referida a la gravabilidad de
servicios prestados en el Lago de Maracaibo, a través del impuesto sobre
actividades económicas”. Admitió el
Alcalde accionante que “para la
abrumadora mayoría” el
artículo 180, primer párrafo, “es
ambiguo”, pero cree que ha sido “la
falta de precedentes de esa disposición constitucional [lo que] ha generado
desconocimiento al respecto”, por
lo que recomendó conocer “los
antecedentes que [la] inspiraron”, a partir de lo cual “su significado [se haría]
bastante obvio”.
No entiende la
Sala cómo puede afirmarse, ante norma tan clara, que su significado tiene una “confusa redacción”. Tal vez no sea la
mejor, pero no se presta a equívocos, sobre todo a quienes conocen su
origen. Quizás personas inexpertas en la
materia tributaria ignoren que durante años, y salvo excepciones, doctrina y
jurisprudencia unieron potestades reguladoras y tributarias, haciendo a las
segundas como una consecuencia natural de las primeras. Sin embargo, a personas
medianamente enteradas de la situación no puede causarles confusión una norma
que sólo pretende dar una solución distinta a lo que se había convertido en un
criterio consolidado, sobre todo a partir de la década de los noventa.
El propio Alcalde
del Municipio Simón Bolívar del Estado Zulia por momentos acepta que haya lugar
a la duda, a causa de que “la norma se
refiere a unas ‘potestades reguladoras’ del Poder Nacional, expresión ésta que
no se emplea en ninguna otra parte del texto Constitucional, ni tampoco tiene
un significado teórico determinado y ello impide su correcta interpretación y
aplicación y por ende implica que la norma pueda volverse inoperante”. Para
eliminar esa incertidumbre, el actor manifiesta la necesidad de que la Sala “aclare qué es lo que quiso decir el
Constituyente de 1999, en el primer párrafo del Artículo 180, al referirse a ‘...las potestades reguladoras
que esta Constitución o las leyes atribuyan al Poder Nacional…’ y por qué hubo
el Constituyente de aclarar que ‘la potestad tributaria que corresponde a los
Municipios es distinta y autónoma’ de esas ‘potestades reguladoras’ del Poder
Nacional”.
La Sala, por
considerar que es el punto de partida adecuado, basará la interpretación de la
norma contenida en el primer párrafo del artículo 180 de la Constitución, en
una breve reseña de los antecedentes que llevaron a su previsión. Al respecto
se observa:
La norma sobre la
que versa este proceso constituye una de las novedades constitucionales: la
expresa distinción entre potestades tributarias y potestades reguladoras. La
inclusión de esta disposición obedeció, sin duda, a la necesidad de eliminar
una incertidumbre que siempre existió en nuestro Derecho: el alcance del poder
normativo de la República y, en mucho menor medida, de los estados, respecto de
las competencias municipales, en materia tributaria.
Como es sabido,
los municipios cuentan en nuestro ordenamiento con un poder tributario
originario, a la vez que la República goza de la exclusividad del poder
normativo en un buen número de materias, enumeradas en el artículo 156 de la
vigente Constitución. Al vincular ambos aspectos la situación había sido en
muchos casos la siguiente: que los poderes normativos de la República han
absorbido los poderes tributarios locales.
Para la Sala, la
previsión de la primera parte del artículo 180 de la Constitución podría haber
sido innecesaria, si se hubiera entendido de manera pacífica la separación de
potestades, pero lo cierto es que no fue así. Por ello, no cree que sea como
sostuvo el Alcalde del Municipio Simón Bolívar: que se trata de una verdad de
Perogrullo. Podría serlo, pero no lo ha sido. De hecho, un caso como el de
autos demuestra la conveniencia de su incorporación en la Carta Magna: si con
norma tan clara hay aún dudas, ¿qué podría haber ocurrido cuando prevalecía la tesis
de la amplitud de los poderes nacionales de regulación?
Cualquiera que
conozca la evolución de nuestra doctrina y jurisprudencia tributaria, en
particular los problemas presentados en determinadas áreas de actividad
económica, sabrá las razones que condujeron al artículo 180 de la Constitución.
No es por
coincidencia que en un mismo articulo, el 180, haya dos disposiciones
totalmente distintas y que, por técnica legislativa, deberían estar separadas,
pues se refieren a asuntos teóricos diferentes, aunque ambos estén relacionados
con la potestad tributaria de los Municipios. Su unión simplemente obedece a
que, con fundamento en la experiencia adquirida en casos bien conocidos, se
quiso rechazar expresamente los dos argumentos principales para la negación de
la tributación municipal.
Debe recordarse
que en varios de los casos en los cuales se debatió el alcance de las
competencias reguladoras del Poder Nacional, ocurría que esa actividad
constituía un servicio público. En esos casos, la empresa que llevaba a cabo la
actividad regulada por el Poder Nacional actuaba como concesionaria de ese
servicio y argumentaba, a los fines de su exclusión de la tributación
municipal, que su condición de concesionaria la hacía instrumento del Estado y,
por tanto, inmune a la potestad impositiva del Municipio. Como se observa, en
el artículo 180 el Constituyente obviamente quiso rechazar expresamente ambos
argumentos. Por ello, en su segundo párrafo se dispuso:
“Las inmunidades
frente a la potestad impositiva de los Municipios, a favor de los demás entes
políticoterritoriales, se extiende sólo a las personas jurídicas estatales
creadas por ellos, pero no a concesionarios ni a otros contratistas de la
Administración Nacional o de los Estados”.
En el presente
caso sólo se le ha pedido a la Sala que se pronuncie sobre el significado de la
primera parte del Artículo 180. Incluso el Alcalde del
Municipio Simón Bolívar del Estado Zulia manifestó no tener interés en esa
segunda parte, pero la Sala la ha traído trae a colación porque su presencia en
un mismo artículo sólo la justifica la realidad histórica: ciertas empresas han
sido excluidas de la tributación local por: a) estar la regulación de ese
sector reservada al Poder Nacional; y/o b) por ser concesionarias de la República,
la cual le extendía sus inmunidades y privilegios.
Como se observa, los dos párrafos del artículo 180 tienen un
elemento en común: precisan dos casos en los que no puede verse disminuido el
poder tributario municipal. Ahora, la diferencia sustancial entre ambos
supuestos bien pudo aconsejar su división en dos artículos. Si ello no fue así
es a causa de que los Constituyentes tenían en mente experiencias bien
concretas.
En ocasiones es tarea difícil e improductiva determinar la
voluntad del Constituyente o del Legislador. Incluso hay quien niega o duda del
interés de hacerlo. Sin embargo, se trata de un elemento más que puede ayudar a
la fijación de criterios. Esa intención suele buscarse en el texto que con
mayor precisión puede ayudar a hallarla: actas de discusiones, más que en las
propias exposiciones de motivos.
En este caso, la Exposición de Motivos en nada ayuda: es sólo
una repetición del artículo. Las actas tampoco dan mayor luz: en ellas (ver la
denominada Gaceta Constituyente, publicación del Diario de Debates de la
Asamblea Nacional Constituyente) sólo se observa cómo el artículo 195 del
anteproyecto se convirtió en el 180 actual y en ese cambio apenas sufrió una
alteración de redacción: en el primer párrafo, en lugar de la palabra “autónoma” aparecía el término “independiente”.
Esa falta de debate puede significar muchas cosas, pero lo
que es indudable es que hubo un acuerdo. Ese acuerdo se materializó en una
norma cuya claridad permite inferir que ningún Constituyente dudó de la
necesidad de proteger la tributación municipal frente a la concepción que hasta
ahora ha mantenido el Poder Nacional.
Debe recordar la Sala que, en los últimos años, en Venezuela
se había venido insistiendo en que la
reserva legislativa que establece la Constitución a favor del Poder Nacional
-en materia de telecomunicaciones, por citar uno de los ejemplos más conocidos
y que aún hoy pervive en el ánimo de muchos e incluso del legislador-, implica
necesariamente la exclusividad de la tributación sobre tal actividad, debiéndose
entender que sólo la República está constitucionalmente facultada para exigir
impuestos a las empresas que se dediquen a ese sector.
La referida interpretación se hizo tanto bajo la vigencia del
Texto Fundamental de 1961, como antes, bajo las Constituciones de 1914, 1936 y
1953 e, incluso, se ha seguido efectuando una vez vigente el Texto de 1999.
Volviendo al caso de las telecomunicaciones, ello es lo que permitió que el
legislador incluyese una disposición en la Ley Orgánica de Telecomunicaciones,
según la cual ni los Estados ni los Municipios podrán exigir el pago de
tributos por el ejercicio de la actividad de telecomunicaciones (artículo 156).
Ahora bien, observa la Sala que la concepción de que la mera
atribución de competencia al Poder Nacional sobre determinadas materias cuya
regulación quedaba asignada a ese Poder y que, por ello, escapan de toda
tributación, estadal o municipal, no siempre fue sostenida por la
jurisprudencia y tampoco por la doctrina, por lo que un repaso a nuestra historia jurídica, en los aspectos
que interesan ahora a este Tribunal Supremo, se hace imprescindible.
A comienzos del siglo XX, el legislador nacional era
contrario a la idea de la exclusividad de la tributación del Poder Nacional,
cuando estuviese asignada a ese nivel del Poder Público la regulación de la
actividad cuyo gravamen pretendiese un Municipio. Ese fue el caso de la Ley de
Telégrafos y Teléfonos del año 1918, la cual contenía una disposición que
aceptaba de forma expresa la convivencia de la tributación Municipal con la
tributación nacional específica sobre una actividad económica. De esta manera,
en el parágrafo único de su artículo 22 se dispuso:
“El impuesto nacional no
excluye el derecho de las Municipalidades a cobrar a las mismas empresas patentes
de industria y cualquier otro impuesto que les corresponda”
Como se observa, el legislador, al contrario de lo que
ocurrirá luego, no consideró que la existencia de un impuesto nacional
específico que recayese sobre las empresas que explotaban el servicio de
telecomunicaciones –creado por la ley reguladora del sector- implicase la
negación de los tributos municipales por concepto de actividad industrial o
comercial.
La referida ley se dictó bajo la vigencia de la Constitución
de 1914, en la cual se reconocía “la
autonomía municipal de los Distritos y su independencia del Poder Político del
Estado, en lo concerniente a su régimen económico y administrativo”,
disponiéndose además que “en
consecuencia, los Concejos Municipales podrán establecer su sistema rentístico,
sujetándose a las disposiciones que contienen las Bases de la Unión números
10,11,12 y 13, al inciso 1 de la garantía 15 del artículo 22 y al artículo 117
de esta Constitución”.
Está claro que el legislador de 1918 no consideró que una de
las limitaciones que estaban contenidas en las “Bases de la Unión” para el
ejercicio de la autonomía municipal y, por ende, para el establecimiento de los
tributos municipales, consistía en no gravar cuando ya existía un impuesto en
una materia regulada por el “Poder
Nacional”, llamado entonces “Poder Federal”. Tampoco se pensó que una
limitación así pudiera estar contenida en el inciso 1 del artículo 22 (relativo
a la igualdad ante la ley y las
contribuciones) ni en el artículo 117 (que declaraba las exportaciones libre de
impuestos) de aquel texto constitucional.
No era algo excepcional, además, pues el mismo criterio
sirvió de base, durante décadas, para aceptar las patentes municipales sobre
ciertas industrias o comercios, como la de alcoholes o cigarrillos, pese a que
a la vez existen impuestos nacionales específicos que gravan su producción o
consumo. Problemas que hoy persisten no existían en aquel entonces. Basta un
ejemplo: la conocidísima empresa CANTV fue concesionaria del servicio de
telefonía a partir del año 1930, cuando la original concesionaria cedió en su
favor el contrato que le unía con el Estado venezolano. En ese contrato de
concesión las partes reconocieron la existencia de los impuestos nacionales y
locales, y se sometieron a las diversas leyes y ordenanzas que los creasen.
Esas cláusulas contractuales fueron incluso invocadas luego por la Sala
Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, en un fallo
del 5 de octubre de 1970, con lo que es obvio que esa instancia jurisdiccional
las entendió válidas y aplicables.
Las Leyes de Telecomunicaciones de 1936 (que derogó la de
Telégrafos y Teléfonos de 1918) y de 1940 (que hizo lo mismo respecto de la de
1936) nada dispusieron sobre los impuestos municipales, con lo que se perdió la
norma expresa del texto original. Sin embargo, no se entendió que la situación
había variado, y se siguió considerando que la actividad de telecomunicaciones
estaba sujeta tanto al pago del impuesto especial regulado en la ley nacional,
como a la “patente” general a cargo de los municipios, y que es común a
cualquier actividad económica, fuese de telecomunicaciones o de otra clase.
La gran mayoría de las sentencias de esos años que aceptaban
los tributos locales partían de la base de que eran compatibles un impuesto
nacional (específico sobre la actividad o el bien objeto de la regulación) y el
municipal (de carácter general por recaer sobre cualquier actividad lucrativa).
En casos aislados, sin embargo, sí se excluyó
jurisprudencialmente la tributación municipal, con base en la mera existencia
de competencia nacional para establecer la legislación sobre la materia o el
bien correspondiente, sin que existiera un tributo nacional específico sobre la
actividad. Este fue el caso, por ejemplo, de una sentencia de la Corte Federal
y de Casación, del 26 de octubre de 1938, en la cual se dispuso:
“En la hipótesis de que la Ley Orgánica del ramo no estuviesen pechados específicamente los
expendios de licores, los Concejos Municipales tampoco podrían establecer
gravámenes legítimos sobre los aguardientes y licores, ni sobre las demás
especies que constituyen arbitrios rentísticos nacionales, porque, reservado
constitucionalmente a la competencia
federal todo lo relativo al punto, los Estados y las Municipalidades que
tal hicieren, incurrirían en usurpación de facultades y atribuciones”.
Como se observa, en esa oportunidad se sostuvo que existían
en el Texto Constitucional, muy similar al de 1914 en lo que respecta a las
limitaciones a la potestad tributaria de Estados y Municipios, una limitación implícita a la potestad
tributaria de estos últimos sobre ciertas materias, que habría de encontrarse
en la supuesta asignación a la competencia del Poder Nacional de “todo lo relativo al punto”, es decir, a
la actividad de producción de licores.
La prohibición de tributos municipales se basaría, en ese
criterio de 1938, en la potestad tributaria implícita de la República sobre
ciertas materias. Sin embargo, ese criterio apareció sólo en una minoría de
sentencias. La mayor parte se basaba en la incompatibilidad de impuestos: los
nacionales y los locales no podían exigirse a la vez. Como ejemplo, en
sentencia del 12 de junio de 1953 volvió a aparecer el criterio de la exclusión
de la tributación municipal sobre ciertas actividades reguladas por el Poder
Nacional, pero una vez más la Corte Federal y de Casación basó su decisión en
el hecho de que el tributo municipal recaía sobre una actividad no sólo regulada, sino que sobre ella ya existía un impuesto nacional. Se sostuvo
entonces que:
“(…) el problema
consiste en esclarecer si ha sido o no gravada por las mencionadas Ordenanzas
Municipales la misma actividad a que se refiriere el impuesto de uno por ciento
establecido por la Ley de Telecomunicaciones. En concepto de la Corte es
evidente la concurrencia de esos impuestos sobre una misma actividad. Es
indudable, por tanto, que la materia gravada por las Ordenanzas, es la misma
sobre la cual pesa el impuesto nacional que establece la Ley de
Telecomunicaciones”.
De esta manera, ese criterio de la Corte Federal y de
Casación, del año 1953, negando la convivencia de impuestos nacionales y
locales. En el fallo puede leerse:
“La Constitución Nacional
(Art. 60, Ord. 10, 1953), atribuye a la competencia nacional todo lo relativo a
correos, teléfonos y comunicaciones inalámbricas y el Artículo 18 de la misma
consagra la autonomía municipal en lo que concierne al régimen económico fiscal
y administrativo de la Municipalidad, sin otras restricciones que las
establecidas por la Constitución. Por consiguiente, la autonomía municipal se
encuentra restringida por la competencia del Poder Nacional y no puede gravar
por conceptos de patentes de Industria y Comercio, actividades sobre las que
pesa un impuesto nacional”.
Fue clara la Corte Federal y
de Casación al negar ambos tributos simultáneos, pero del fallo se extrajo algo
más, pese a no estar realmente declarado en él: que aparte de no poder haber
impuestos locales en los casos en que existiera uno nacional de carácter especifico,
a la vez existía un poder tributario
implícito a favor de la República para todas las materias que le correspondiese
legislar. Es decir, aquella idea de la mencionada sentencia de 1938. Reinó
así la confusión entre los poderes de regulación y los de tributación, justo lo
que, en 1999, pretendió acabarse con el artículo 180 de la vigente
Constitución.
En otra materia, la de navegación –que de alguna manera
resulta más relacionada con el caso concreto planteado por el Alcalde del
Municipio Simón Bolívar, por la vinculación con los espacios acuáticos- se
dictaron sentencias que, de nuevo, excluyeron la potestad tributaria municipal
sobre la actividad. En este caso de la navegación, la exclusión de esa potestad
tributaria no se hizo depender de la existencia de un impuesto específico del
Poder Nacional sobre la misma actividad, sino –una vez más- en la mera
atribución a ese nivel político territorial de
la competencia para regular “lo
relativo al transporte terrestre, a la navegación aérea, marítima, fluvial y
lacustre y a los muelles y demás obras portuarias”.
Ejemplo de ello son los fallos del 22 de febrero de 1960, con
criterio repetido el 2 de octubre de 1985,
19 de noviembre de 1985, 14 de diciembre de 1986 y 4 de mayo de 1988, en
los cuales se declaró la inconstitucionalidad de las Ordenanzas sobre Patente
de Industria y Comercio dictadas por los Distritos Falcón, Carirubana, Miranda
y Cedeño, todos del Estado Falcón. En todos esos casos, las Ordenanzas
demandadas establecían un tributo cuyo hecho generador no estaba definido como
el ejercicio de una actividad lucrativa sino que el mismo consistía en “el toque en los puertos y aeropuertos”
del Distrito.
A juicio de esta Sala, no era necesario, a los fines de declarar la
inconstitucionalidad de tales Ordenanzas,
argumentar que “el artículo 156
eiusdem, en su ordinal 20º establece que es de la competencia del Poder
Nacional todo lo relativo al transporte terrestre, a la navegación aérea,
marítima, fluvial y lacustre y a los muelles y demás obras portuarias”,
porque ello implicó crear una limitación a la potestad tributaria municipal que
se leyó como “implícita” en la atribución de competencia reguladora al Poder
Nacional sobre la navegación. Lo que ocurría era que el Municipio simplemente
había creado un tributo que el texto Constitucional no le asignaba, al haber
escogido como hecho generador “el toque
de puertos y aeropuertos” en vez del ejercicio de actividades lucrativas.
El asunto, sin embargo, fue
complicándose. No bastaba un motivo, ni siquiera dos, para la exclusión
tributaria. Por ejemplo, a la par de lo ya indicado fue gestándose otra tesis:
que las empresas concesionarias de servicios en sectores reservados al Estado
–caso de las telecomunicaciones, una vez más- gozaban de una inmunidad fiscal,
que les eximía de ciertos tributos. Esa tesis, aplicada con severidad, incluso
llevaría a la consecuencia de negar la validez de los propios impuestos
nacionales. En cualquier caso, lo que en realidad se pretendía desconocer era
el poder de los Municipios –los Estados poco importaban a estos efectos- y
dejar que fuese una sola entidad –la República- la que exigiese los tributos.
La jurisprudencia, sin
embargo, no fue constante. De los casos llevados a los tribunales puede la Sala
destacar algunos. Por ejemplo, la Corte Suprema de Justicia –que había
sustituido a la Corte Federal a partir de la Constitución de 1961- sostuvo lo
contrario del criterio de la Corte Federal y de Casación sentado en 1953.
En la sentencia dictada en el caso de la empresa CANTV contra
el Distrito Sucre de Estado Miranda, de fecha 5 de octubre de 1970, el Alto
Tribunal declaró que los Municipios no
violaban el ordinal 1° del artículo 18 de la Constitución de 1961, en
concordancia con el artículo 34 del mismo texto –muy similares a la “Bases de
la Unión” de la Constitución de 1914, como muchas otras que la precedieron o
sucedieron- al establecer en sus Ordenanzas el impuesto de industria y
comercio, y exigir su pago a quienquiera que, con fines de lucro, se dedicase a
esas actividades en el territorio de su jurisdicción, pues tales contribuciones
–se adujo- son por su naturaleza diferentes a los impuestos que sobre la
producción o el consumo de determinados artículos atribuye el Legislador
ordinario al Poder Nacional. De allí que
pudiesen coexistir.
Pero antes se había incluso
ido más allá: la Sala Político-Administrativa del más Alto Tribunal de la
República, en sentencia del 28 de mayo de 1962, declaró que:
“La competencia que al Poder
Nacional otorga la Constitución en lo relativo a telecomunicaciones se
justifica, principalmente, por razones de seguridad, control y estabilidad del
servicio y no por motivos económicos y financieros, quedando siempre a salvo el
derecho de la Municipalidad en cuanto a patentes industriales y comerciales”.
En el mismo fallo, además,
se sostuvo que no existía inmunidad tributaria para la empresa concesionaria
–argumento que iba ganando alguna aceptación, según lo advertido-, puesto que
la concesión no le eliminaba su carácter de empresa y, por supuesto, su ánimo
de lucro. En concreto se sostuvo:
“La sola cualidad de concesionaria de la
Administración Pública, no excluye a la empresa que actúa como tal ni tampoco
la sustrae del cumplimento de sus deberes legales en materia tributaria, en
virtud de que quien presta servicios en ese concepto (…) lo hace con espíritu
de lucro y nunca asume la cualidad de órgano de la Administración Pública, sino
que continúa siendo un ente particular que desarrolla su actividad en provecho
propio”
Las diversas sentencias
citadas demuestran que, pese a excepciones, ha habido tres argumentos que se
convertían en freno a la obtención de ingresos para los Municipios: uno, la
imposibilidad de coexistir impuestos nacionales y locales sobre una misma
actividad; dos, la imposibilidad de tributación local en caso de materias
reguladas por el Poder Nacional; tres, la exclusión tributaria para
concesionarias de servicios públicos.
El más delicado de esos tres
argumentos –y que constituye el presente recurso- era aquél según el cual la
República tenía un poder tributario implícito, que abarcaba todas las materias
de la reserva legal. Ello afianzó el proceso de confusión de poderes que tanta
controversia ha creado en el país, enfrentando a República y Municipios.
La narración que ha hecho la Sala revela el continuo vaivén
que produjo la tensa relación entre poderes nacionales y locales. En ese
vaivén, lo que empezó siendo un criterio aislado acabó por consolidarse como
convicción general, a la que se quiso dar fin con el artículo 180 Constitucional.
Sobre todo, el anterior relato permite comprobar la gravedad de la tesis de los
poderes implícitos, según la cual la potestad para regular una materia abarca
todo, incluido el poder tributario.
Basta leer las normas sobre
reserva legal, tanto en la actual Constitución como en las anteriores, para
entender el motivo del riesgo de ese poder implícito. Esa lectura revela la
gran cantidad de sectores que están enumerados a favor del Poder Nacional, con
lo que la República disfrutaría de un amplísimo poder.
Es en el artículo
156 del Texto Fundamental donde figura la lista de las competencias del Poder
Nacional, las mismas que para el Alcalde del Municipio Simón Bolívar del Estado
Zulia son meramente “reguladoras”
–salvo el numeral 12-, lo que implicaría que no incluyen una reserva de poder
tributario, mientras que para las cuatro empresas de hidrocarburos que han
presentado el segundo de los recursos implican efectivamente esa pérdida,
entendiendo que el poder de regulación abarca el de imposición exclusiva.
El referido
artículo 156 establece:
“Es de la competencia del Poder Público Nacional:
1.
1.
La política y la actuación internacional de la
República.
2.
2.
La defensa y suprema vigilancia de los intereses
generales de la República, la conservación de la paz pública y la recta
aplicación de la ley en todo el territorio nacional.
3.
3.
La bandera, escudo de armas, himno, fiestas,
condecoraciones y honores de carácter nacional.
4.
4.
La naturalización, la admisión, la extradición y
expulsión de extranjeros o extranjeras.
5.
5.
Los servicios de identificación.
6.
6.
La policía nacional.
7.
7.
La seguridad, la defensa y el desarrollo nacional.
8.
8.
La organización y régimen de la Fuerza Armada
Nacional.
9.
9.
El régimen de la administración de riesgos y
emergencias.
10.
10.
La organización y régimen del Distrito Capital y de
las dependencias federales.
11.
11.
La regulación de la banca central, del sistema
monetario, del régimen cambiario, del sistema financiero y del mercado de
capitales; la emisión y acuñación de moneda.
12.
12.
La creación, organización, recaudación, administración
y control de los impuestos sobre la renta, sobre sucesiones, donaciones y demás
ramos conexos, el capital, la producción, el valor agregado, los hidrocarburos
y minas, de los gravámenes a la importación y exportación de bienes y
servicios, los impuestos que recaigan sobre el consumo de licores, alcoholes y
demás especies alcohólicas, cigarrillos y demás manufacturas del tabaco, y de
los demás impuestos, tasas y rentas no atribuidas a los Estados y Municipios
por esta Constitución o por la ley.
13.
13.
La legislación para garantizar la coordinación y armonización
de las distintas potestades tributarias, definir principios, parámetros y
limitaciones, especialmente para la determinación de los tipos impositivos o
alícuotas de los tributos estadales y municipales, así como para crear fondos
específicos que aseguren la solidaridad interterritorial.
14.
14.
La creación y organización de impuestos territoriales
o sobre predios rurales y sobre transacciones inmobiliarias, cuya recaudación y
control corresponda a los Municipios, de conformidad con esta Constitución.
15.
15.
El régimen del comercio exterior y la organización y
régimen de las aduanas.
16.
16.
El régimen y administración de las minas e
hidrocarburos, el régimen de las tierras baldías, y la conservación, fomento y
aprovechamiento de los bosques, suelos, aguas y otras riquezas naturales del
país.
El Ejecutivo Nacional no podrá otorgar concesiones mineras por tiempo
indefinido.
La Ley establecerá un sistema de asignaciones económicas especiales en
beneficio de los Estados en cuyo territorio se encuentren situados los bienes
que se mencionan en este numeral, sin perjuicio de que también puedan
establecerse asignaciones especiales en beneficio de otros Estados.
17.
17.
El Régimen de metrología legal y control de calidad.
18.
18.
Los censos y estadísticas nacionales.
19.
19.
El establecimiento, coordinación y unificación de
normas y procedimientos técnicos para obras de ingeniería, de arquitectura y de
urbanismo, y la legislación sobre ordenación urbanística.
20.
20.
Las obras públicas de interés nacional.
21.
21.
Las políticas macroeconómicas, financieras y fiscales
de la República.
22.
22.
El régimen y organización del sistema de seguridad
social.
23.
23.
Las políticas nacionales y la legislación en materia
naviera, de sanidad, vivienda, seguridad alimentaria, ambiente, aguas, turismo,
ordenación del territorio.
24.
24.
Las políticas y los servicios nacionales de educación
y salud.
25.
25.
Las políticas nacionales para la producción agrícola,
ganadera, pesquera y forestal.
26.
26.
El régimen de la navegación y del transporte aéreo
terrestre, marítimo, fluvial y lacustre, de carácter nacional; de los puertos,
aeropuertos y su infraestructura.
27.
27.
El sistema de vialidad y de ferrocarriles nacionales.
28.
28.
El régimen del servicio de correo y de las
telecomunicaciones, así como el régimen y la administración del espectro
electromagnético.
29.
29.
El régimen general de los servicios públicos
domiciliarios y, en especial, electricidad, agua potable y gas.
30.
30.
El manejo de la política de fronteras con una visión
integral del país, que permita la presencia de la venezolanidad y el
mantenimiento territorial y la soberanía en esos espacios.
31.
31.
La organización y administración nacional de la
justicia, del Ministerio Público y de la Defensoría del Pueblo.
32.
32.
La legislación en materia de derechos, deberes y
garantías constitucionales; la civil, mercantil, penal, penitenciaria, de
procedimientos y de derecho internacional privado; la de elecciones; la de
expropiación por causa de utilidad pública o social; la de crédito público; la
de propiedad intelectual, artística e industrial; la del patrimonio cultural y
arqueológico; la agraria; la de inmigración y poblamiento; la de pueblos
indígenas y territorios ocupados por ellos; la del trabajo, previsión y
seguridad sociales; la de sanidad animal y vegetal; la de notarías y registro
público; la de bancos y la de seguros; la de loterías, hipódromos y apuestas en
general; la de organización y funcionamiento de los órganos del Poder Público
Nacional y demás órganos e instituciones nacionales del Estado; y la relativa a
todas las materias de la competencia nacional.
33.
33.
Toda otra materia que la presente Constitución
atribuya al Poder Público Nacional, o que le corresponda por su índole o
naturaleza”.
De todos esos
numerales es predicable el mismo aserto: no deben confundirse potestades de
regulación con las de tributación. El Alcalde accionante, al igual que lo hizo
respecto del caso de las aguas, hizo uso de la argumentación ad absurdum, a fin de demostrar lo
irrazonable que es unir nociones que deben mantenerse separadas. Basta leer los
nada menos que 33 numerales del artículo 156 para eliminar las dudas acerca de
las supuestas competencias implícitas: de ser ciertas, prácticamente no habría
poder tributario estadal o municipal, debido a que la República goza de un
poder regulador amplísimo, que abarca la casi totalidad de las materias o sectores
de interés.
Es más: la Sala
manifiesta la misma extrañeza que el Alcalde del Municipio Simón Bolívar del
Estado Zulia, pues no encuentra la razón para negar la tributación en algunas
materias reguladas por el Poder Nacional y no en otras. Bancos y seguros
constituyen un ejemplo fácil. Se trata de dos sectores no sólo regulados
totalmente a nivel nacional, sino controlados por órganos nacionales
especializados, y en ningún momento se discute la exigencia del tributo local a
las actividades lucrativas. Ello sucede en otros casos, a la par que han
ocurrido casos curiosos citados en el expediente, como el del impuesto
municipal a las naves.
Con esa premisa,
vuelve la Sala a los dos numerales del artículo 156 que interesan al caso de
autos: el 16 y el 23, ambos sobre aguas. Destaca al efecto la Sala que aunque
las empresas accionantes se dedican a prestar servicios a la industria de los
hidrocarburos, en ningún momento alegaron esa materia particular para
justificar su eximente de pago de tributos. Todo el caso se ha basado en las
aguas (acerca de si la propiedad, el aprovechamiento y el poder de regulación
abarca los tributos exclusivos).
Tanto en el
numeral 16 como en el 23 se observa que no se hace mención alguna a la
tributación sobre las aguas, sino sobre su “conservación,
fomento y aprovechamiento”, así como a sus “políticas nacionales y legislación”. De esos términos el único que
podría prestarse a confusión es el de
“aprovechamiento”, pues éste puede darse tanto por parte de quien hace uso
de las aguas como de la propia República, su propietaria, que exija tributos
por ello. Ahora bien, debe insistirse, para lo que se remite la Sala al
apartado correspondiente, que la presente causa no versa sobre “aprovechamiento” de aguas, sino sobre
actividades realizadas en áreas cubiertas por aquéllas.
Como se observa,
esos dos numerales del artículo 156 no incluyen potestades tributarias sino
sólo reguladoras y de administración de las aguas, por lo que debe aplicarse el
artículo 180 en la forma en que se ha indicado: separando potestades, sin
aceptar la tesis de los poderes implícitos. Se ha visto cómo esta Sala no sólo no tiene dudas acerca del sentido y alcance del primer párrafo
del artículo 180 de la Constitución, sino que tampoco las tiene acerca de su
origen y justificación. En tal virtud, la primera parte del artículo 180 de
la Constitución debe entenderse como la separación del poder normativo de la
República y los estados respecto del poder tributario de los municipios. De
esta manera, aunque al Poder Nacional o estadal corresponda legislar sobre
determinada materia, los municipios no se ven impedidos de ejercer sus poderes
tributarios, constitucionalmente reconocidos. Lo anterior, aplicado al caso de
autos, implica que los municipios pueden exigir el pago de los impuestos sobre
actividades económicas, aunque la regulación de esa actividad sea competencia
del Poder Nacional o de los estados, salvo que se prevea lo contrario para el
caso concreto. Así se declara.
Observa la Sala que, una vez declarado lo anterior, no es
necesario pronunciarse sobre los dos últimos pedimentos de interpretación
formulados por los accionantes en el segundo recurso. En concreto, se solicitó
a esta Sala lo siguiente:
“4.- Que desarrolle
y aclare el contenido del último párrafo del numeral 16 del artículo 156 de la
Constitución, mediante el cual se establece un régimen de asignaciones
económicas especiales en beneficio de los Estados, fórmula para redistribuir
los ingresos provenientes de los recursos naturales del país.
5.- Por último, que
aclare y defina si existe la necesidad de dictar leyes nacionales de
armonización tributaria para poder permitir que los Estados y Municipios ejerzan
potestades tributarias sobre materia de exclusiva competencia del Poder
Nacional”.
Esta Sala ha reiterado con insistencia en sus fallos sobre el
recurso de interpretación su obligación de mantener la prudencia necesaria para
no formular declaraciones que excedan de los planteamientos centrales del caso
concreto. Por ello, debe recordarse que todo este caso, pese a que se hicieron
muchas consideraciones adicionales, se basó en la exclusión del poder
tributario para gravar las actividades de ciertas empresas que prestan sus
servicios bajo las aguas.
Esta Sala determinó al efecto, para lo que interpretó los
artículos 304, 180 y 156, que ni la propiedad nacional de las aguas ni el poder
regulador nacional sobre las aguas implica un poder tributario exclusivo a
favor de la República, por lo que permanecen intactos, salvo norma expresa, los
poderes tributarios locales.
Ahora bien, si la Sala ha partido de la premisa de que en
esos dos casos no existe poder exclusivo de la República, ni expreso ni
implícito, resulta del todo inútil pronunciarse acerca el “régimen de
asignaciones económicas especiales en beneficio de los Estados”, como “fórmula
para redistribuir los ingresos provenientes de los recursos naturales del
país”, pues los recurrentes lo que han querido destacar con ello es el
pretendido poder de la República, que le haría obtener los ingresos tributarios
de forma exclusiva.
Igual sucede con la solicitud de que se “aclare y defina si
existe la necesidad de dictar leyes nacionales de armonización tributaria para
poder permitir que los Estados y Municipios ejerzan potestades tributarias
sobre materia de exclusiva competencia del Poder Nacional”. Es evidente que la
Sala ha negado la premisa –la competencia nacional-, por lo que nada tiene qué
decir sobre esa petición.
V
DECISION
Por las razones
expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia,
administrando justicia en nombre de la Republica, por autoridad de la Ley:
PRIMERO: Declara RESUELTA las solicitudes de
interpretación constitucional presentadas por Franklin Duno Petit, Alcalde del Municipio Simón Bolívar del Estado
Zulia, asistido por la abogada Adriana Vigilanza García, y por las empresas BJ Services de Venezuela, C.A., Nimir Petroleum Venezuela B.V., Baker Hughes de Venezuela, S.A. y Servicios Halliburton de Venezuela, S.A.,
representadas por el abogado Rafael Chavero Gazdik, respecto de los artículos
156, 180 y 304 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en
los términos expresados en este fallo, que se resumen de la siguiente forma:
1)
1)
La declaratoria de las aguas como bienes del dominio
público de la Nación, realizada por el artículo 304 de la Constitución, debe
ser interpretada en el sentido de que Nación es sinónimo de República.
2)
2)
Esa declaratoria de demanialidad no tiene efecto
alguno sobre las potestades tributarias que puedan corresponder a los entes
político-territoriales, por lo que no puede servir de base para excluir de la
imposición municipal a las actividades económicas que se desarrollen en o bajo
las aguas. Tal declaratoria sólo tiene como consecuencia la aplicación a las
aguas del régimen legal del dominio público.
3)
3)
Debe ser entendido como principio general que las
competencias enumeradas en el artículo 156 de la Constitución, atribuidas al
Poder Nacional, sólo pueden ser consideradas de manera restrictiva, por lo que
no puede presumirse poder tributario alguno por el hecho de que el Poder
Nacional cuente con la atribución de regular determinado sector.
4)
4)
La primera parte del artículo 180 de la Constitución
fue incluido en ese Texto Fundamental para dar por terminada la discusión
doctrinal y jurisprudencial en torno al problema del poder tributario implícito
en los casos en que se contemple un poder regulador. Esa primera parte del
artículo 180, en consecuencia, sólo ha recogido lo que constituye un principio
general y debe ser interpretado como la imposibilidad de presumir que una
competencia reguladora nacional implica necesariamente un poder de tributación
exclusivo sobre dicha actividad o materia. Los Estados y Municipios pueden, por
tanto, dictar normas para exigir los tributos que constitucionalmente se les
reconocen, aun en el caso de actividades cuya normación sustantiva corresponde
al Poder Nacional.
SEGUNDO: ORDENA, en virtud de que se ha establecido una
interpretación vinculante de normas constitucionales, la publicación íntegra de
este fallo en la Gaceta Oficial de la República, en cuyo sumario deberá
indicarse: “Sentencia de la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, contentivo de la
interpretación vinculante de los artículos 304, 156 y 180, primera parte, de la
Constitución de la República”.
Publíquese y regístrese
y notifíquese. Cúmplase lo ordenado. Archívese el expediente.
Dada, firmada
y sellada, en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de
Justicia, en
Caracas, a los 04
días del mes de
marzo de dos mil cuatro (2004). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.
IVÁN RINCÓN URDANETA
JESUS EDUARDO
CABRERA ROMERO
Los Magistrados,
JOSE
M. DELGADO OCANDO ANTONIO J.
GARCÍA GARCÍA
Ponente
PEDRO RAFAEL
RONDON HAAZ
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
Exp.- 01-2306/02-1623
AGG/asa
Quien suscribe, Jesús
Eduardo Cabrera Romero, salva su voto con relación al fallo emitido
en este juicio, por las siguientes razones:
Primero: Comparte la doctrina
establecida en la decisión sobre las potestades tributarias y reguladora; e
incluso, comparte la posibilidad que un Municipio pueda gravar actividades
ocurridas en el subsuelo acuático, el cual es separable de las aguas del
dominio público.
Segundo: Pero en el caso de autos,
quien disiente considera que el poder tributario municipal sólo se ejerce en
los tributos del Municipio y no fuera de él;
y es decisivo para sostener plenamente la doctrina del fallo, declarar
que el poder tributario municipal sólo tiene lugar dentro de los límites
territoriales del Municipio.
No puede
pretender un Municipio costanero pechar actividades –por ejemplo- que se
realizan en el lecho marítimo (mar territorial) o zona adyacente) que limita
con el Municipio. No se trata de que las aguas sean o no del dominio público,
sino que la potestad municipal estaría desbordando el área donde puede
ejercerse.
Aceptar tal
posibilidad es permitir se graven actividades previstas en la Ley Orgánica de
los Espacios Acuáticos e Insulares, como sería la labor para crear islas
artificiales (ancladas en el subsuelo) en el mar, lagos o ríos (v. artículos 53
y 56 de la citada Ley), por Municipios que no sólo son ajenos a esas islas,
sino que podrían ser económicamente inferiores a lo que se desarrolle en ellas.
Queda así
expresado el criterio del disidente.
Caracas, en la
fecha ut-supra.
El Presidente de la
Sala,
Iván Rincón Urdaneta
El Vicepresidente-Disidente,
Jesús Eduardo Cabrera Romero
Los Magistrados,
Antonio
José García García
Pedro Rafael Rondón Haaz
José Manuel Delgado
Ocando
El Secretario,
José Leonardo
Requena Cabello
EXP. Nº: 01-2306/02-1623
J.E.C.R./